Privatisation : PPP, OIS, DMPS et quoi encore ?

Cette expression désigne de nombreuses formes de privatisation. Les gouvernements l’emploient pour paraître innovateurs et cacher leurs vraies intentions, c’est-à-dire se départir de leurs responsabilités et accroître le rôle du secteur privé dans la gestion et l’exploitation des installations publiques et dans la prestation des services publics. La diversification des modes de prestation des services (DMPS) touche différents services et secteurs, et les gouvernements ont recours à différents modèles d’affaires, dont la création d’agences autonomes et la sous-traitance.

Le recyclage d’actifs est une nouvelle expression à la mode qui donne l’impression que les ventes d’actifs, impopulaires d’un point de vue politique, constituent une bonne affaire! Il consiste à vendre ou à hypothéquer, en tout ou en partie, une société d’État ou un service d’utilité publique (comme Hydro One, en Ontario) tout en promettant de « réinvestir » les recettes dans le financement de nouvelles infrastructures.

Comparativement au financement public direct, il s’agit d’un moyen coûteux de construire de nouvelles infrastructures. Les caisses de retraite et d’autres fonds d’investissement privés font la promotion du recyclage d’actifs et d’autres formes de privatisation, parce qu’il s’agit pour eux d’investissements sûrs. L’injection unique de liquidité que génère la vente d’actifs a toutefois un prix élevé. En effet, quand un gouvernement vend des actifs, il perd des revenus futurs qui l’auraient aidé à financer les programmes et les services publics. Ces revenus deviennent plutôt des profits qui remplissent les poches des banques et des investisseurs privés.

La vente d’actifs, aussi appelée « dessaisissement », implique le transfert total ou partiel de la propriété d’actifs publics d’un gouvernement à une entreprise privée. Il peut s’agir de la vente d’un service d’utilité publique (énergie ou télécommunications), d’un bâtiment, d’une route, d’un pont, d’un port ou d’un aéroport. Habituellement, par la vente d’actifs, le secteur public renonce aux revenus ou aux dividendes provenant des activités de l’actif en échange d’un paiement unique.

C’est actuellement la forme de privatisation la plus courante à laquelle font face les membres du SCFP. Elle implique qu’un employeur du secteur public (comme une municipalité, une commission scolaire ou une régie de la santé) paye une entreprise privée à but lucratif ou un organisme sans but lucratif pour assurer un service qui était auparavant fourni par son personnel.

La sous-traitance peut se faire à petite échelle : par exemple, une municipalité qui sous-traite des services de foresterie, mesure qui menacera plusieurs emplois. La sous-traitance se fait aussi à grande échelle : par exemple, en 2022, le gouvernement de la Colombie-Britannique a adopté une loi ouvrant la voie à la sous-traitance des services hospitaliers. Résultat : des milliers de travailleuses et de travailleurs de la province ont été congédiés.

Certains partenariats public-privé (PPP) et autres stratagèmes de privatisation incluent un accord de cession-bail. Par cet accord, une entreprise privée construit ou achète une installation publique, puis la loue au gouvernement en vertu d’un bail qui peut durer des décennies. En Nouvelle-Écosse, les écoles construites en PPP s’accompagnaient d’accords de cession-bail qui ont coûté une fortune à la population. En 2017, la province a racheté 37 des 39 écoles à mesure qu’expiraient les baux, ayant reconnu qu’il coûtait moins cher au gouvernement de posséder les bâtiments.

Comme la sous-traitance, l’impartition consiste à payer une entreprise privée pour fournir un service auparavant assuré à l’interne par le personnel du secteur public. Souvent, l’impartition vise un système ou un service entier (comme les technologies de l’information), plutôt qu’une fonction particulière. Les entreprises privées ont recours, elles aussi, à l’impartition lorsqu’elles transfèrent des emplois à l’étranger, généralement à des entreprises dans des régions où les salaires sont bas.

Un PPP est un contrat à long terme (souvent des décennies) conclu entre le gouvernement, ou une autre entité publique, et un groupe d’entreprises privées à but lucratif. Les entreprises forment habituellement un consortium qui participe à la conception, à la construction, au financement, à l’exploitation et à l’entretien d’installations (comme une station d’épuration des eaux usées) ou d’une infrastructure (comme une route). Parfois, le consortium en est aussi propriétaire.

Les entreprises privées ont toujours été impliquées dans la conception et la construction des infrastructures publiques, ce qui est tout à fait approprié. Toutefois, dans le cadre d’un PPP, on garantit aux entreprises privées des profits à long terme grâce aux paiements gouvernementaux versés pour le financement, l’exploitation et l’entretien. Les travailleuses et travailleurs employés dans le cadre d’un PPP peuvent provenir du secteur public. Lorsque c’est le cas, il n’est pas garanti à long terme que leurs emplois seront équitables, syndiqués et protégés.

Les PPP sont souvent présentés comme des solutions avantageuses, car le secteur privé assumerait des risques précédemment courus par les gouvernements. Or, ce soi-disant transfert de risques est assorti d’un prix très élevé, d’autant plus que ces risques sont calculés par d’importantes sociétés d’experts-conseils selon des méthodes partiales et subjectives. De plus, le secteur public assume le risque d’avoir à fournir le service si l’entreprise privée fait faillite ou ne respecte pas sa part du contrat.

La plupart des projets en PPP s’appuient sur « l’optimisation des ressources » que procure le transfert des risques, mais les détails de ces prétendus avantages financiers sont rarement dévoilés publiquement. Nombre de ces projets ont en fait coûté plus cher au secteur public. En 2014, le vérificateur général de l’Ontario a rapporté que 74 projets en PPP, appelés « projets de diversification des modes de financement et d’approvisionnement » dans la province, avaient coûté 8 milliards de dollars de plus que s’ils étaient restés dans le giron public. Et selon une étude de 2017, trois hôpitaux en PPP en Colombie-Britannique ont coûté 260 millions de dollars de plus que s’ils avaient été réalisés par le secteur public.

Le gouvernement ou un organisme public peut cesser tout simplement de fournir un service. Des entreprises privées, ou des organismes sans but lucratif, peuvent alors combler le manque de services.

Les obligations à impact social (OIS) sont un autre moyen utilisé par les entreprises pour tirer profit des services publics. Une OIS permet de confier à des tiers le financement, la planification et l’évaluation de programmes sociaux et d’accorder des bénéfices aux investisseurs privés. Ses modalités sont décrites dans un contrat de rémunération basée sur le rendement ou la réussite.

Dans le cadre d’une OIS, des firmes d’investissement avancent les fonds initiaux pour des programmes sociaux. Si des objectifs précis sont atteints, le gouvernement rembourse les fonds investis et y ajoute un bénéfice. Ce modèle fait intervenir de nombreux consultants privés, qui participent à la négociation du contrat, à la gestion du projet et à l’évaluation des résultats.

Les OIS visent l’obtention d’un résultat précis (par exemple, la baisse du taux de récidive chez les détenu(e)s nouvellement libéré(e)s). Si le résultat est atteint, le secteur public rembourse l’investisseur selon un taux d’intérêt élevé. Ce modèle fausse les priorités des services qui sont souvent destinés aux populations vulnérables. En effet, en se concentrant sur des objectifs atteignables, les programmes sociaux risquent de ne plus répondre adéquatement aux besoins plus « complexes » de certaines clientèles. De plus, les OIS nuisent à la ligne directe entre le gouvernement et les organismes de services sociaux en faisant intervenir un réseau d’investisseurs, d’évaluateurs et d’autres intermédiaires privés.

Jusqu’à maintenant, peu d’OIS ont été établies au Canada. En 2022, le Manitoba a annoncé la création de deux OIS. La première, dirigée par Pharmacists Manitoba et Pharmaprix, concernait l’établissement d’un programme provincial d’abandon du tabac. La seconde, censée réduire la surreprésentation des jeunes autochtones dans le système pénal, a été critiquée par des groupes autochtones pour avoir exclu leurs organismes sans but lucratif œuvrant dans le domaine de la justice réparatrice.

Le recours à des bénévoles plutôt qu’au personnel du secteur public pour fournir un service, en tout ou en partie, constitue une forme de privatisation. Certaines sections locales du SCFP ont négocié des dispositions dans leur convention collective qui limitent le rôle des bénévoles. Ces dispositions permettent une participation citoyenne qui ne menace pas la qualité et la continuité des services publics ni la sécurité d’emploi.

Quand les gouvernements arrêtent de financer des services publics (ou s’abstiennent de créer un programme public), on voit émerger une main-d’œuvre non rémunérée effectuant des tâches à la maison. Ces solutions de rechange non réglementées et non rémunérées privatisent des services nécessaires que devrait fournir le secteur public dans le cadre d’un programme coordonné et financé par le gouvernement. Les compressions dans les soins à domicile, l’insuffisance des soins de longue durée et le manque de services éducatifs à la petite enfance abordables contribuent à la croissance du travail domestique non rémunéré. De plus, ces soins et services incombent de manière disproportionnée aux femmes.

Au lieu d’utiliser les recettes fiscales, le gouvernement impose des frais d’utilisation pour subventionner les coûts de certains services publics, parfois pour en décourager ou en limiter l’utilisation. Ces frais d’utilisation contribuent à diminuer le financement public pour accroître le financement privé ou individuel.

Les frais d’utilisation, comme sur les routes à péage, frappent plus durement les personnes à faible revenu, puisqu’elles doivent y consacrer une part plus élevée de leur revenu que les autres. Il s’agit donc d’une mesure régressive. À l’opposé, l’impôt sur le revenu, qui se base sur la capacité de payer, est un moyen beaucoup plus progressiste et équitable de financer les services publics.

Les frais d’utilisation constituent une mesure fréquente dans les installations et les services privatisés. Le cas de l’autoroute 407, en Ontario, illustre bien la possible montée en flèche des frais après la privatisation : les droits de péage ont augmenté de plus de 200 % depuis que le gouvernement provincial l’a vendue à un groupe d’entreprises en 1999.

Par l’octroi de bons, le gouvernement fournit des fonds aux personnes pour qu’elles achètent elles-mêmes des services sur le marché privé, au lieu d’offrir les services directement. Il s’agit d’un « financement individualisé ». Par exemple, une personne en situation de handicap embaucherait une travailleuse ou un travailleur de soutien au lieu de recevoir des soins d’un organisme public. Les partisan(e)s des bons disent qu’ils favorisent le libre choix. Toutefois, le financement individualisé entraîne une érosion des services publics. En effet, il mène à un modèle fondé sur le libre marché, sans garantie d’accès aux services, qui exerce une pression à la baisse sur les salaires et qui favorise la privatisation. Les bons font des services publics des produits de consommation plutôt qu’un bien public.

Les propositions visant à fusionner ou à régionaliser les organismes du secteur public (comme les régies de la santé) ont favorisé le partage de services, les appels d’offres concurrentiels, la sous-traitance et les compressions.

Le fait de ne pas remplacer le personnel qui démissionne ou qui prend sa retraite peut être le signe d’une privatisation imminente. Lorsque la convention collective d’une section locale du SCFP n’est pas pleinement protégée contre la privatisation, l’employeur peut se servir de l’attrition pour contourner les dispositions relatives à la sécurité d’emploi.

Cette formule encourage la création de « marchés de services publics » où les fournisseurs du secteur public et les organisations à but lucratif et sans but lucratif se font concurrence pour offrir les services aux plus bas coûts selon les exigences précisées par le gouvernement. Elle est donc semblable à un appel d’offres concurrentiel.

Le rôle du gouvernement se limite alors à la gestion de la demande de services, à la négociation et à la gestion des contrats. Il veille aussi au respect de la réglementation en vigueur. Inévitablement, dans ce modèle, les principes et les valeurs de la fonction publique sont remplacés par des pratiques et des normes commerciales.

Dans le cadre d’un appel d’offres concurrentiel, un ministère ou un organisme public soumet des propositions qui sont directement en concurrence avec celles d’entreprises privées pour fournir un service précis. Le contrat qui en découle peut être attribué à un organisme du secteur public, à un fournisseur de services privé ou à un organisme sans but lucratif, souvent, selon les coûts de leurs offres.

Une telle concurrence pour l’offre la plus basse peut entraîner une diminution des salaires et nuire aux conditions de travail. Elle réduit la sécurité d’emploi et instaure une tendance vers des salaires toujours plus bas, entre autres reculs. Dans le cadre de la « concurrence dirigée » — autre forme d’appel d’offres concurrentiel —, on s’attend du personnel du secteur public qu’il travaille de concert avec la direction à la préparation d’une offre pour un service qu’on envisage de privatiser. Le SCFP dénonce cette pratique.

Les demandes de réduction des salaires, des avantages sociaux ou de la sécurité d’emploi présentées à la table de négociation peuvent indiquer que l’employeur se prépare à privatiser un service. Les employeurs qui obtiennent des concessions par la menace de sous-traitance ou de privatisation finissent presque toujours par en réclamer d’autres, et finissent bien souvent par procéder à la privatisation de toute façon.

Il y a transformation en entreprise quand un service public adopte les buts et les structures d’une entreprise privée, ou lorsque les gestionnaires ou la direction d’une institution publique (par exemple un collège public) remodèlent l’institution pour répondre aux besoins du secteur privé.

Souvent, un service public transformé en entreprise est régi par un conseil d’administration non élu qui est indépendant des personnes élues représentant les propriétaires publics. La participation démocratique et la supervision des activités et des décisions importantes s’en trouvent donc réduites. La transformation en entreprise peut également restreindre la transparence et l’obligation de rendre des comptes à la population, car les organismes transformés ne sont parfois plus soumis aux lois sur l’accès à l’information ou aux examens des vérificateurs généraux.

Mené par un cabinet-conseil, l’examen des services de base vise des services publics offerts par un gouvernement. Les gouvernements municipaux utilisent souvent ce type d’examen afin d’obtenir une validation externe de leurs réductions budgétaires. Les cabinets-conseils favorables à la privatisation qui effectuent les examens recommandent souvent la réduction du personnel de première ligne, la sous-traitance et d’autres attaques contre les services publics. Leurs recommandations sont parfois des solutions copiées-collées d’un rapport d’examen à l’autre.

Lorsqu’un régime provincial d’assurance-maladie cesse de couvrir le coût d’un article ou d’un service, on dit que celui-ci a été radié — on l’a rayé de la liste d’admissibilité. Les gens doivent alors le payer de leur poche. Ainsi, le gouvernement transfère le fardeau sur les épaules de l’individu et élargit le rôle du secteur privé par l’entremise de l’assurance-maladie privée et d’autres fournisseurs de services privés.

La déréglementation est l’élimination par un gouvernement des restrictions ou des règlements encadrant le monde des affaires. Quand il s’agit de services publics, elle peut signifier l’ouverture des services à la concurrence des fournisseurs privés, l’assouplissement de la réglementation qui protège l’intérêt public ou une privatisation totale.

Les propositions de régionalisation ou de fusion de services publics découlent souvent d’une volonté de centraliser ou de consolider la prestation de services. C’est ce qu’on appelle le partage de services ou les services partagés. Les services de soutien et les services techniques sont souvent ciblés dans le but de diminuer les coûts et d’éliminer les « inefficacités ». Le partage de services peut entraîner des pertes d’emplois et nuire à la qualité et à la continuité des soins. Parfois, en centralisant et en réduisant un service ou une fonction, on ouvre la porte à la sous-traitance.

Les accords commerciaux augmentent le pouvoir des entreprises, des investisseurs et des propriétaires fonciers. Ils peuvent créer une pression internationale en faveur de la déréglementation et de la privatisation des services publics. Ainsi, en vertu de l’Accord économique et commercial global (AECG) entre l’Union européenne et le Canada, les municipalités sont contraintes d’adopter le système prévu par l’entente pour le règlement des différends entre les gouvernements et les investisseurs.

Les multinationales européennes qui ont privatisé des services municipaux, dont l’approvisionnement en eau, sont impatientes de conclure des ententes au Canada. L’AECG peut accroître la pression sur les municipalités canadiennes pour qu’elles établissent des PPP et, éventuellement, regroupent leurs projets en un seul. Une fois un PPP conclu avec une entreprise européenne, il sera difficile et très coûteux pour une municipalité de renverser la privatisation en vue de rapatrier un service.

Le sous-financement systématique et constant des services publics par un gouvernement nuit inévitablement à la qualité et à l’accès aux services. Il sape la confiance de la population envers le secteur public. Les services et les biens publics ainsi négligés engendrent de l’insatisfaction, ce qui ouvre la porte à la privatisation.

Le gouvernement libéral de Justin Trudeau a créé cette « banque de la privatisation » en 2017 pour négocier des ententes avec des investisseurs privés désireux de réaliser des profits en acquérant et en exploitant les infrastructures publiques : routes, ponts, réseaux de transport en commun, systèmes d’alimentation en eau et de gestion des eaux usées, et systèmes électriques, notamment.

Les projets de la Banque d’infrastructure du Canada (BIC) dépendent d’un financement privé très coûteux. De plus, ils doivent générer des profits au moyen de frais d’utilisation, nouveaux ou augmentés. Les investisseurs privés, dont les caisses de retraite du secteur public, veulent aussi utiliser les projets d’infrastructure pour générer des revenus et accroître leurs profits. Entourés de secret, les projets de la BIC sont en train de transférer la planification, la propriété et la gestion des infrastructures publiques à des entreprises privées dont l’objectif est de réaliser des profits.

Conçu pour répondre aux besoins des investisseurs, et non à ceux de la communauté, le Réseau express métropolitain (REM) à Montréal est un exemple de projet catastrophique de la BIC. Les coûts de ce réseau de trains légers, établis au départ à 5,5 milliards, ont atteint près de 8 milliards de dollars. Le projet est dirigé par la filiale chargée des projets d’infrastructures de la Caisse de dépôt et placement du Québec, l’une des plus grandes caisses de retraite au Canada. La Caisse, qui joue un rôle sans précédent dans la planification et l’exploitation du REM, n’a jamais divulgué au public les principaux éléments du projet.

Le Conseil canadien pour les partenariats public-privé (CCPPP) est le principal groupe de lobbying et de promotion en matière de PPP au Canada. On trouve parmi ses membres des cabinets juridiques de renom, de grandes entreprises privées et d’importants cabinets-conseils, qui tirent profit de la privatisation des infrastructures et des services. En sont aussi membres des caisses de retraite et des représentant(e)s des gouvernements fédéral, provinciaux et municipaux. Le CCPPP publie des recherches et des sondages en faveur des PPP, et tient une conférence annuelle qui réunit des partisan(e)s de la privatisation du monde entier.

En raison de leur rôle de vérificateur comptable dans certains contextes, les quatre grands cabinets-conseils KPMG, EY, PwC et Deloitte sont réputés impartiaux. Pourtant, ces entreprises, lorsqu’elles évaluent des PPP, ont recours à des calculs biaisés qui, chaque fois, font pencher la balance en faveur de la privatisation.

Certains des cabinets qui mènent des examens des services de base auprès des municipalités sont réputés pour fournir à leur clientèle les mêmes « solutions » de sous-traitance et d’autres formes de privatisation — littéralement sous forme de copié-collé.

Les caisses de retraite des travailleuses et travailleurs gèrent nos salaires différés. Leur rôle est essentiel pour assurer notre sécurité financière durant la retraite. Malheureusement, ces caisses de retraite se désintéressent de plus en plus de l’intérêt public, et investissent dans des projets de privatisation dont ils font la promotion.

La quasi-totalité des travailleuses et travailleurs est affiliée au Régime de pensions du Canada ou au Régime de rentes du Québec. Ces grandes caisses de retraite publiques ainsi que certains des plus importants régimes à prestations déterminées du secteur public réalisent des profits grâce à la privatisation des infrastructures au Canada et à l’étranger. Ces caisses investissent dans des actifs publics partout dans le monde et en deviennent propriétaires, notamment : hôpitaux, écoles, autoroutes à péage, résidences pour personnes âgées, ponts, réseaux ferroviaires, systèmes d’énergie, services d’approvisionnement en eau, aéroports et ports.

La Banque de l’infrastructure du Canada invite les caisses de retraite à devenir propriétaires et exploitants des ententes de privatisation qu’elle négocie, comme celle visant le REM à Montréal. Le SCFP s’oppose à la propriété et à la gestion à but lucratif des infrastructures publiques, même lorsqu’une des caisses de retraite de nos membres pourrait en bénéficier. Nous voulons que nos caisses de retraite obtiennent des rendements décents, mais pas aux dépens de nos communautés.

Les sociétés d’État, comme Infrastructure Ontario et SaskBuilds, ont pour double mandat de promouvoir et d’évaluer les PPP. En 2023, le gouvernement de l’Ontario est allé encore plus loin en créant la Banque de l’infrastructure de l’Ontario afin d’attirer les investissements privés dans les infrastructures publiques, à l’instar de la Banque de l’infrastructure du Canada.

En raison même de leur nature, ces sociétés sont en conflit d’intérêts. Par conséquent, les conseils qu’elles prodiguent en faveur de la privatisation sont loin d’être objectifs. En général, l’information financière détaillée et les calculs complexes des risques sur lesquels s’appuient leurs conseils sont gardés secrets, ce qui empêche une analyse indépendante des allégations voulant que les PPP « optimisent les coûts ».

PPP Canada était une société d’État fédérale créée par le gouvernement conservateur de Harper pour étendre la privatisation à de nouveaux secteurs et régions. Elle administrait le Fonds PPP Canada, qui subventionnait jusqu’à 25 % des coûts en capital des projets en PPP. Cet appui majeur à la privatisation, associé à un financement public inadéquat, a mis en place les conditions qui ont favorisé la privatisation dans les municipalités, particulièrement pour les projets liés aux systèmes d’eau potable et d’eaux usées. À l’instar des agences provinciales de PPP, le double rôle de PPP Canada (promouvoir et évaluer les projets) plaçait la société d’État en conflit d’intérêts, ce qui a mené à des conseils subjectifs. Le gouvernement libéral a mis fin aux activités de PPP Canada en 2018, après avoir achevé les plans de la Banque de l’infrastructure du Canada en vue d’accroître la privatisation.

Ces groupes incluent notamment l’Institut Fraser, le Centre Manning, l’Institut C.D. Howe, l’Institut économique de Montréal et le Frontier Centre for Public Policy. Ces groupes de réflexion de droite et d’autres publient fréquemment des rapports et des commentaires hostiles aux travailleuses et travailleurs du secteur public, aux services publics et à l’imposition progressive. Tous leurs propos s’appuient sur la fausse croyance selon laquelle les marchés concurrentiels donnent toujours de meilleurs résultats. Certains groupes, comme la Fédération canadienne des contribuables et la Fédération canadienne de l’entreprise indépendante, revendiquent souvent des mesures anti-secteur public.