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Le nouveau Programme d’infrastructures à long terme offre plus de flexibilité, mais moins d’argent…

L’annonce la plus grosse de tout le budget fédéral 2013, celle qu’on attendait avec le plus d’impatience, concernait le programme d’infrastructure à long terme qui allait remplacer Chantiers Canada, un programme de sept ans qui expirera en mars 2014.

Comme on s’y attendait, le gouvernement fédéral a promis un nouveau programme, mais assorti de crédits largement inférieurs à ce que réclamaient la Fédération canadienne des municipalités et ses partenaires au sein du Forum sur les infrastructures municipales (dont le SCFP).

Le budget 2013 a annoncé :

  • Le renouvellement du Fonds Chantiers Canada (FCC) à compter de 2014-2015, mais avec un financement moyen de 1 milliard de dollars par année sur 10 ans accordé aux provinces et aux municipalités. Il était précédemment de 1,25 milliard de dollars et l’essentiel de l’argent sera distribué tardivement, avec moins de 200 millions de dollars par année disponibles dans les deux premières années. On annoncera sous peu l’affectation des crédits, qui comprendra un montant de base pour chaque province et territoire. Ces crédits pourront être appliqués à un plus grand nombre de catégories d’infrastructure, dont l’eau potable, les eaux usées, le transport en commun et la recherche de pointe dans les établissements postsecondaires (mais pas les hôpitaux ou les soins de santé).
      
  • Des crédits de 4 milliards de dollars sur 10 ans pour un nouveau voletinfrastructures nationales du FCC consacré aux « projets d’importance nationale, et en particulier ceux qui soutiennent la création d’emplois, la croissance économique et la productivité ». Ce fonds sera utilisé au mérite, mais, là aussi, l’argent sera distribué tardivement, avec seulement 15 millions de dollars à distribuer dans chacune des deux premières années. Ce volet remplace le financement accordé antérieurement par divers programmes.
      
  • Le Fonds de la taxe sur l’essence et le Remboursement intégral de la TPS pour les municipalités seront refondus en un « Fonds d’amélioration des collectivités ». Le budget a répondu à une demande de longue date de la FCM : le Fonds de la taxe sur l’essence sera dorénavant indexé à hauteur de 2 pour cent par année, par tranches de 100 millions de dollars. De plus, les municipalités pourront maintenant utiliser cet argent pour une gamme beaucoup plus vaste de projets d’infrastructure couvrant à peu près tous les secteurs d’infrastructures municipales. La partie TPS pourra même servir à la maintenance et à l’exploitation des infrastructures.

Le Fonds Chantiers Canada fera l’objet d’une révision après cinq ans, soit à la fin de l’exercice 2018-2019, pour vérifier s’il respecte ses objectifs. Ses crédits pourraient alors être augmentés, à condition que le parti au pouvoir à ce moment le veuille bien.

…et confère un rôle plus important aux PPP

  • Le Fonds PPP Canada voit ses crédits de 1,25 milliard de dollars renouvelés, mais pour cinq ans au lieu de sept, ce qui signifie que ses crédits annuels moyens augmentent.
      
  • Exigence d’une présélection des PPP pour tous les projets financés par le Fonds Chantiers Canada et dont les coûts d’immobilisation dépassent 100 millions de dollars. Précédemment, les projets auxquels le fédéral participait à hauteur de 50 millions de dollars ou plus, en vertu du premier FCC, devaient envisager les PPP, mais le Plan d’action économique avait levé cette exigence afin d’accélérer la réalisation des projets. Puisque la contribution fédérale peut aller jusqu’au tiers des coûts d’immobilisation, la nouvelle exigence pourrait en fait abaisser le seuil effectif. Lorsqu’une « analyse rigoureuse » révèle qu’un projet peut être réalisé avec succès au moyen d’un PPP et permet d’optimiser les ressources, le fédéral accordera du financement à la condition que le projet soit réalisé en mode PPP. PPP Canada « jouera un rôle de premier plan pour faciliter la présélection des PPP »; on connaîtra les détails du fonctionnement de cette présélection plus tard.
      
  • 10 millions de dollars du Fonds PPP Canada affectés au financement jusqu’à 50 pour cent des coûts d’évaluation engagés par les municipalités, les provinces et les territoires pour évaluer les modes d’approvisionnement possibles, à concurrence de 200 000 $ par projet. Il s’agit d’une nouvelle disposition qui répond en partie aux inquiétudes des municipalités quant au coût élevé de l’évaluation de l’option PPP.

Il ne fait pas l’unanimité

La Fédération canadienne des municipalités a réagi favorablement au budget, malgré la baisse des crédits annuels. Elle a souligné, comme points positifs, la durée de l’engagement (dix ans), l’indexation du Fonds de la taxe sur l’essence, la prévisibilité, la flexibilité accrue, le financement (même limité) accordé au renforcement des capacités, ainsi que le fait que le fédéral n’a pas lié tous ces crédits aux PPP.

Certains maires de premier plan se montrent moins enthousiastes, décrivant l’annonce comme un bon point de départ, tout en critiquant le parti-pris et le coût des formalités résultant de la présélection des PPP. Le SCFP et d’autres acteurs ont critiqué l’appui aux PPP et la réduction des crédits fédéraux consacrés à l’infrastructure.

La FCM et ses partenaires au sein du Forum sur les infrastructures municipales avaient plaidé en faveur d’un plan d’infrastructures à long terme de 15 à 20 ans assorti de crédits annuels de 5,75 milliards de dollars :

  • 2 milliards de dollars pour le renouvellement des crédits du Fonds de la taxe sur l’essence, à indexer à 3 pour cent.
      
  • 1,25 milliard de dollars pour le renouvellement des crédits du Fonds Chantiers Canada, à indexer à 3 pour cent.
      
  • Des crédits additionnels de 2,5 milliards de dollars par année pour un nouveau fonds pour les infrastructures économiques de base.

Le budget 2013, au lieu des 5,75 milliards de dollars demandés, donne aux municipalités et aux provinces 3 milliards de dollars en moyenne, soit 250 millions de dollars de moins que les crédits distribués actuellement par le Fonds Chantiers Canada et le Fonds de la taxe sur l’essence.

Le SCFP réclamait aussi qu’on élimine le Fonds PPP et PPP Canada, que le gouvernement cesse de contraindre les municipalités à s’engager dans des PPP coûteux et que le fédéral augmente les crédits consacrés au transport en commun et aux infrastructures durables, afin d’aider le pays à atteindre ses cibles de réduction de carbone.

Ce que tout cela signifie

Le renouvellement du Fonds Chantiers Canada est une bonne chose, en surface, mais il est nettement en deçà de ce qui était réclamé. Il s’accompagne d’une diminution des crédits, et une grosse partie des crédits seront distribués en fin de plan : seulement 3 pour cent de l’enveloppe du FCC sera distribuée dans les deux premières années du plan; 74 pour cent dans la dernière moitié du plan.

Le volet infrastructures nationales donne l’impression de venir accroître les crédits, mais il collige des dépenses anciennement réparties dans d’autres programmes qui s’adressaient aux « projets d’importance nationale » comme les autoroutes, le transport en commun et les infrastructures des points d’entrée et des corridors commerciaux, les infrastructures d’atténuation des catastrophes et les infrastructures des Premières Nations. Ce volet apportera au gouvernement fédéral la flexibilité nécessaire pour entreprendre des projets susceptibles de lui apporter une belle visibilité. Attendons-nous à voir Ottawa jouer le rôle d’un bâtisseur économique de la nation plutôt que celui d’un simple signataire de chèques. C’est possiblement aussi la raison qui explique le regroupement du Fonds de la taxe sur l’essence et du Remboursement de la TPS aux municipalités au sein du Fonds d’amélioration des collectivités.

En augmentant le budget annuel du Fonds PPP Canada tout en réduisant et en reportant en fin de programme le financement du Fonds Chantiers Canada, le fédéral cherche clairement à pousser les municipalités à s’engager dans des partenariats public-privé, au lieu d’opter pour une solution plus économique : l’exploitation, la maintenance, la réalisation et le financement publics des infrastructures.

Au Canada, l’analyse comparative des coûts des modes d’approvisionnement par le biais de la présélection des PPP est loin d’être transparente, en plus de favoriser énormément les PPP. Les agences PPP autant que les cabinets comptables ont recours à la comptabilité créative pour donner l’impression que le PPP est moins coûteux que l’approvisionnement traditionnel. Cette tactique mousse la privatisation et multiplie les échecs des PPP et les responsabilités qui en découlent – la dette explosive des PPP – et que devront assumer les gouvernements et les contribuables de demain. Le SCFP a élaboré un guide à l’intention des municipalités qui envisagent le mode PPP. Il s’intitule Poser les bonnes questions et vient en aide aux élus, parce que les vrais impacts financiers des PPP se révèlent rarement à l’étape de la présélection. Le NPD fédéral a réclamé, lui aussi, plus de transparence et une meilleure reddition de comptes.

Les 155 millions de dollars sur dix ans distribués par le Fonds Chantiers Canada aux projets d’infrastructure des réserves des Premières nations (seulement 15 millions de dollars par année) seront combinés aux crédits provenant du Fonds de la taxe sur l’essence et inclus dans le Fonds d’infrastructure pour les Premières Nations. Ce fonds se consacrera aux mêmes priorités qu’avant : les systèmes énergétiques, la connectivité, les routes et les ponts, les déchets solides et le développement des compétences; le financement pour l’eau et le logement viendra d’ailleurs. Le budget 2013 stipule que ce fonds sera doté de crédits au moins équivalents aux sommes prévues dans l’édition 2007 du Fonds Chantiers Canada, soit 234 millions de dollars de 2007 à 2013. Cette somme est très loin de combler les besoins infrastructurels des réserves autochtones au pays.

Bien qu’un engagement du gouvernement fédéral en matière de financement des infrastructures à long terme soit le bienvenu, les sommes stipulées dans ce budget sont de loin inférieures à ce que réclamait la Fédération canadienne des municipalités; elles sont même inférieures aux crédits actuels. Qui plus est, elles ne permettront pas de réduire de manière significative notre déficit infrastructurel de 120 milliards de dollars, ni de répondre aux besoins infrastructurels des collectivités canadiennes. Les municipalités seront de plus en plus contraintes de fournir des services essentiels sans un soutien adéquat de la part du palier de gouvernement encaissant la plus grande part des revenus.

Les municipalités sont responsables de la construction, de la réparation et de l’entretien de 60 pour cent des infrastructures canadiennes, mais elles sont essentiellement réduites à recourir à des taxes foncières rétrogrades et des frais d’utilisation qui ne leur apportent que 8 cents sur chaque dollar d’impôts. Attendons-nous donc à ce qu’elles recommencent à réclamer, des gouvernements fédéral et provinciaux, une plus grande part de l’assiette fiscale. Avec de nouvelles sources de revenus, elles profiteraient d’une plus grande indépendance et de plus d’argent pour l’entretien des infrastructures, sans avoir à accepter un PPP de force. Or, il faudra s’assurer que ces nouvelles sources de revenus seront progressistes et qu’elles ne pèseront pas indûment sur les épaules des contribuables à faible revenu ou à revenu moyen.

Crédits fédéraux consacrés à l’infrastructure dans l’ancien et le nouveau Plan d’infrastructure à long terme