Le SCFP est heureux d’avoir l’occasion de soutenir les efforts déployés par le ministère de l’Environnement pour mettre en œuvre et harmoniser le Règlement sur les effluents des systèmes d’assainissement des eaux usées. Ces modifications à la Loi sur les pêches soutiendront la stratégie pancanadienne sur la gestion des effluents d’eaux usées municipales du Conseil canadien des ministres de l’environnement (CCME).
Le Syndicat canadien de la fonction publique (SCFP) est le plus grand syndicat du Canada. Nous représentons plus de 600 000 employés du secteur public, dont plus de 150 000 sont des travailleurs des municipalités. La plupart des hommes et des femmes qui fournissent les services d’eaux potables et usées municipales du pays et qui exploitent et entretiennent les installations nécessaires sont membres du SCFP.
Le SCFP appuie les efforts entrepris pour établir et faire appliquer les normes fédérales en matière d’eaux usées. Nous reconnaissons la portée et l’importance nationales de ce Règlement et nous applaudissons à toute tentative pour assurer la limpidité et la salubrité de l’eau et la protection de notre environnement pour les générations futures.
Introduction
Le SCFP craint que le Résumé de l’étude d’impact de la réglementation présenté par Environnement Canada et faisant présentement l’objet d’une consultation publiée dans la Gazette du Canada, Partie I, ne donne pas une idée exacte de l’ampleur des effets qu’aura le Règlement sur nos collectivités.
Nous sommes particulièrement préoccupés par le fait que les coûts associés au Règlement sont sous-estimés et trompeurs et que le financement et les ressources qui y sont accordés sont insuffisants.
Si nous ne tenons pas compte de manière réaliste des coûts et des effets du Règlement sur nos installations d’assainissement des eaux usées et sur nos collectivités, nous ne pourrons pas planifier correctement une transition réussie vers des normes harmonisées en matière d’effluents d’eaux usées. Nous appuyons les efforts entrepris pour établir et faire respecter des normes fédérales qui répondent à la nécessité de nettoyer et de protéger notre environnement, mais sans une base financière suffisante, nous risquons de nuire aux buts et objectifs du nouveau Règlement sur les eaux usées. En outre, nos collectivités seront vulnérables aux intérêts contraires du secteur privé si le Règlement est mis en œuvre comme prévu.
Le Résumé de l’étude d’impact de la réglementation énonce clairement que le gouvernement fédéral ne fournira pas de financement additionnel. Les propriétaires et exploitants de la plupart des systèmes de traitement des eaux usées sont des municipalités qui devront supporter le fardeau de la plus grande partie des coûts. Ce n’est pas en touchant huit cents sur chaque dollar d’impôt sur le revenu que les villes acquerront la capacité financière qui leur manque.
Les municipalités possèdent, exploitent et contrôlent nos systèmes hydriques parce qu’elles ont l’expérience et les connaissances voulues et qu’elles sont les mieux placées pour faire le travail. Elles ne devraient pas être pénalisées financièrement parce qu’elles le font et la mise en œuvre d’une loi fédérale ne devrait permettre au gouvernement de se délester sur les municipalités de ses responsabilités en matière de soutien de nos systèmes hydriques.
Nos exploitants publics de systèmes d’assainissement des eaux usées sont au cœur même de ces efforts et sont essentiels à la mise en œuvre réussie du nouveau Règlement. Étant donné que l’assainissement des eaux usées est un service fourni pour le bien commun, tous les ordres de gouvernement doivent faire leur part. Et cela inclut un soutien financier pour la mise à niveau des infrastructures et des installations et pour les besoins en formation et en accréditation des opérateurs des systèmes de traitement des eaux usées.
Nous nous préoccupons aussi des besoins particuliers des petites collectivités, dont la population et l’assiette fiscale n’assurent pas toujours un revenu suffisant pour soutenir les mises à niveau nécessaires pour les installations. Les petites collectivités ont aussi des difficultés qui leur sont propres, comme le recrutement et le maintien en poste d’opérateurs compétents de systèmes d’assainissement des eaux usées.
Pour le SCFP, les autres mécanismes de financement proposés, comme le recouvrement intégral des coûts ou les partenariats public-privé (PPP), ne sont pas des solutions acceptables. Ces mécanismes transfèrent les coûts aux individus et ouvrent la voie à la privatisation et à la commercialisation de notre eau. L’appui accordé par le gouvernement fédéral à ces mécanismes nous convainc encore davantage que les effets d’ensemble du Règlement n’ont pas été correctement évalués. La mesure dans laquelle la participation du secteur privé compromet la santé et le bien-être de nos communautés ne peut pas être sous-estimée, en particulier à la lumière des actuelles négociations de l’Accord économique et commercial global (AECG) entre le Canada et l’Union européenne.
Des estimations de coûts trompeuses
Le CCME avait d’abord estimé le coût total de la mise en œuvre du Règlement sur 30 ans à entre 10 et 13 milliards de dollars. Mais avec un taux d’actualisation de 8 %, Environnement Canada arrive à un coût total beaucoup plus bas de 5,9 milliards de dollars.
Le maintien du taux de calcul initial fourni par le CCME, qui présume une inflation de 2 % et de 4 % sur 20 et 30 ans respectivement, aurait permis une estimation plus exacte (en supposant que l’on tienne compte de tous les coûts). Un taux d’actualisation plus élevé réduit effectivement les coûts futurs et donne raison à Environnement Canada lorsqu’il soutient que le Règlement sera « abordable pour les collectivités ».
Lorsque des entreprises privées présentent des soumissions pour des projets publics, l’une des principales tactiques employées pour faire pencher la balance en leur faveur est le calcul des coûts futurs avec un taux d’actualisation de 6 % ou plus. Un taux d’actualisation de 8 % est parmi les plus élevés. Au Royaume-Uni, le taux d’actualisation recommandé est de 3,5 %. Les calculs qui utilisent un taux d’actualisation plus élevé sont de plus en plus discrédités car, à long terme, les coûts augmentent inévitablement au-delà de ces prévisions initiales. Pour les projets dont les coûts sont évalués à des centaines de millions de dollars, une petite modification du taux d’actualisation peut faire une énorme différence. Les calculs utilisés pour évaluer le coût de l’usine de traitement des égouts du District régional de la capitale (DRC) de Victoria, en Colombie-Britannique, ont montré qu’un taux d’actualisation de 5,19 % est plus fidèle aux coûts du secteur privé qui avaient augmenté de plus de 120 millions de dollars. Il est décourageant de constater que le gouvernement fédéral a recours à des tactiques semblables pour défendre un financement et un investissement minimaux du fédéral.
Statistique Canada révèle qu’en 2007 « les installations de traitement des eaux usées avaient dépassé 63 % de leur vie utile ». Nous devons consacrer au moins 31 milliards de dollars à la mise à niveau de notre stock de capital actuel pour maintenir l’ensemble de notre système de distribution d’eau potable et d’assainissement des eaux usées. Si nous ajoutons 56,6 milliards de dollars, nous pourrons élever notre système à une norme qui répond aux besoins réels de nos collectivités et de notre environnement. Le déficit actuel de nos systèmes de traitement des eaux usées et d’eaux pluviales est estimé à 19,9 milliards de dollars. Les nouveaux besoins en infrastructure sont estimés à environ 20,9 milliards de dollars. Le coût total prévu de 5,9 milliards de dollars est donc trompeur.
Les coûts proposés dans le Résumé de l’étude d’impact de la réglementation ne tiennent pas compte du contexte dans lequel le Règlement est mis en œuvre. Il est tout simplement impossible de passer sous silence le fait que nos conduites fuient et que nos installations se détériorent. Ils sont les éléphants dans la pièce où l’on discute de la mise à niveau de nos installations de traitement des eaux usées pour l’instauration du nouveau Règlement sur les effluents des systèmes d’assainissement des eaux usées.
Le nouveau Règlement exige que les installations fonctionnent au moins à un niveau secondaire de traitement des eaux usées. Les coûts d’investissement associés à la mise à niveau des installations pour les rendre conformes aux normes nationales de qualité des effluents pourraient être absorbés dans les déficits prévus et les coûts soulignés ci-dessus. Dans le contexte d’un déficit de 31 milliards de dollars qui inclut les coûts d’entretien différés, il est certain qu’il faudra un financement supérieur aux coûts en capital de 3,2 milliards de dollars et au coût global de 5,9 milliards de dollars prévu par Environnement Canada. La municipalité régionale de Halifax (MRH) à elle seule a calculé des coûts de près de 2 milliards de dollars , ce qui équivaut déjà à un tiers des coûts totaux prévus.
La formation des opérateurs de systèmes est critique
Le nouveau Règlement exigera des modifications aux systèmes actuels de surveillance et de présentation de rapports et les installations devront fonctionner au moins à un niveau secondaire de traitement des eaux usées. Les opérateurs qui travaillent actuellement dans des installations inférieures au niveau de traitement secondaire pourraient devoir obtenir une nouvelle accréditation, en plus d’une nouvelle formation.
Le Règlement ne tient même pas compte des coûts associés au soutien des opérateurs qui ont besoin d’une formation et d’une nouvelle accréditation pour perfectionner leurs compétences.
Le règlement fédéral actuel exige l’homologation de toutes les installations d’eau et l’accréditation de leurs exploitants au Canada. La formation et l’accréditation des opérateurs sont de compétence provinciale et territoriale. Le SCFP est en faveur d’une formation de grande qualité et d’une nouvelle accréditation accessibles et sans barrière financière ou autre. Un soutien financier adéquat est impératif.
Les employés travaillant actuellement dans des installations d’eaux potables et usées approchent de la retraite; les quelques années qui viennent seront d’une importance critique. On estime que jusqu’à 50 % de la main-d’œuvre sera à la retraite d’ici 5 à 10 ans . Selon une étude du marché du travail réalisée par la Fédération canadienne des municipalités et ECO Canada, la plupart des postes critiques qui seront touchés seront ceux des directeurs d’installations et des principaux opérateurs qui ont dépassé l’âge de 50 ans. De nombreux opérateurs approchant de la retraite pourraient en fait choisir de partir plutôt que de se soumettre aux nouvelles exigences de formation prévues dans le Règlement. Sans planification adéquate, nous risquons de perdre une mine de connaissances et de savoir-faire fondés sur l’expérience.
Déjà, dans les installations d’eaux potables et usées, ont dit avoir de la difficulté à trouver du personnel pour tous les postes et cette tendance générale devrait s’intensifier sous peu à mesure que les personnes plus âgées partent à la retraite. La situation est encore pire dans les petites collectivités et les communautés des Premières Nations où le bassin de main-d’œuvre est beaucoup plus restreint.
Environnement Canada doit tenir compte de ce contexte au moment de mettre en œuvre le Règlement. Plusieurs municipalités sondées ont déclaré que le recrutement d’opérateurs compétents était leur plus grand défi pour leurs installations de distribution d’eau potable et de traitement des eaux usées.
L’insuffisance des ressources nécessaires à la formation des opérateurs d’installations d’eaux potables et usées est un grave problème. Avec le coût des cours, les frais de déplacement et d’hébergement et la perte de salaires et de productivité, la formation coûte cher. Les municipalités doivent assumer des coûts d’accréditation croissants pour leurs opérateurs, des coûts qui atteignent parfois les milliers de dollars. Selon un opérateur, « les municipalités ne peuvent souvent se permettre de financer que le strict minimum en matière de formation ».
Des exigences comme la surveillance des effluents, la tenue de registres et la production de rapports; l’entretien et l’étalonnage de tout nouvel équipement de surveillance; la préparation de plans de réponse, les autorisations temporaires et transitoires; et la conformité aux nouveaux niveaux de traitement pourront être respectées en fonction de la disponibilité d’opérateurs correctement formés. Il est étrange que le Règlement néglige la formation et l’accréditation des opérateurs. Sans ces travailleurs qualifiés, le Règlement ne pourra certainement pas être correctement mis en œuvre. Qui d’autre est censé faire ce travail?
Le SCFP est conscient que chaque fois que l’on invoque l’argument du manque de personnel dans les installations d’eaux potables et usées, il y a un risque que les employeurs se tournent vers la sous-traitance des services. C’est exactement ce qui s’est passé à Sackville, au Nouveau-Brunswick, en 2007, après la mise en œuvre des nouvelles exigences provinciales en matière de dotation en personnel. Le conseil municipal a voté en faveur de la sous-traitance de l’exploitation de son usine d’épuration des eaux en soutenant qu’il y avait un manque de personnel compétent pour mettre en œuvre les programmes de qualité de l’eau nécessaires. Le manque de planification et de financement public ne devrait pas servir de prétexte à la sous-traitance de ces services. Les exploitants municipaux des eaux fournissent présentement la majorité des services d’assainissement des eaux usées au Canada et ils ont certainement fait la preuve qu’ils sont des experts dans ce domaine. Comme travailleurs du secteur public, leur priorité est la santé et la sécurité de nos collectivités et de l’environnement.
Le maintien dans le secteur public
Le Résumé de l’étude d’impact de la réglementation soutient, à tort, que « l’on s’attend à ce que le projet de règlement soit abordable pour les collectivités » , et prétend que les collectivités peuvent avoir recours à d’autres mécanismes de financement et programmes fédéraux d’infrastructure pour lesquels les projets d’assainissement des eaux usées sont une catégorie admissible d’investissement.
Il est trompeur de laisser entendre que le financement présentement offert par les programmes d’infrastructure fédéraux soutiendront adéquatement les municipalités qui mettront en œuvre le Règlement. Les programmes qui appuient présentement l’infrastructure des eaux usées incluent le Fonds pour l’infrastructure verte (FIV), un fonds de 1 milliard de dollars réparti sur cinq ans, et le Fonds chantiers Canada (FCC), un fonds de 8,8 milliards de dollars réparti sur 7 ans. Les deux programmes, assortis de limites de temps, appuient des projets d’assainissement des eaux usées, bien que non exclusivement, et prendront fin en 2014. Les échéanciers proposés par Environnement Canada indiquent que le Règlement pourrait entrer en vigueur pour de nombreuses installations entre 2012 et 2014. Étant donné que la plus grande partie des fonds auront déjà été alloués, les exploitants et propriétaires d’installations ne pourront pas s’en prévaloir. Quant aux fonds futurs, rien n’est certain pour le moment.
Il faut aborder la question des différents modes de financement, comme le recouvrement intégral des coûts et les partenariats public-privé, tels qu’ils sont présentés dans cet énoncé du Résumé de l’étude d’impact de la réglementation. Les PPP aggravent les inégalités de revenus, menacent l’équité de l’accès à l’eau et affaiblissent le processus décisionnel public démocratique touchant nos ressources et services vitaux. Les collectivités ressentiront longtemps leurs répercussions négatives.
Le recouvrement intégral des coûts a été qualifié de priorité et « d’option la plus souhaitable pour la plupart des infrastructures des eaux, car il est ouvert, transparent, responsable et durable ». Pourtant, nos structures publiques de financement et de gouvernance sont déjà des options ouvertes, transparentes, responsables et viables, en plus d’être accessibles et abordables. La hausse de nos tarifs d’eau pour récupérer les coûts d’infrastructure et de prestation de services touche beaucoup plus les personnes à faible revenu. Ce sont les plus pauvres de notre société qui ressentiront le plus les effets du recouvrement intégral des coûts, car il s’agit d’une méthode essentiellement régressive. Le SCFP n’est pas en faveur du recouvrement intégral des coûts car il compromet l’équité de l’accès à l’eau. Notre droit à l’eau doit se refléter dans nos structures de prix et dans nos politiques de financement.
Au Canada et ailleurs dans le monde, il devient de plus en plus évident que les PPP ne sont pas une bonne affaire pour les collectivités. En les présentant comme un mode de financement viable, on nie le fait que les PPP coûtent plus cher à long terme, sont extrêmement risqués, donnent des services de moindre qualité et enferment les gouvernements dans des contrats à long terme avec le secteur privé, ce qui affaiblit le contrôle local et les processus démocratiques et responsables.
La Ville de Hamilton-Wentworth est un bon exemple. Après avoir accordé un contrat à la société Philips Utilities Management pour la distribution de l’eau potable et le traitement des eaux usées, la collectivité a enduré dix années de désastres environnementaux et financiers et de mauvaise gestion. La main-d’œuvre avait diminué de moitié après dix-huit mois, des millions de litres d’égouts non traités se sont déversés dans le port de Hamilton, des résidences ont été inondées et d’importants coûts additionnels ont dû être assumés. Au fil des ans, le ministère de l’Environnement de l’Ontario a porté diverses accusations contre l’entrepreneur parce qu’il ne respectait pas les normes en matière d’effluents. Le contrat privé a changé de mains à quatre reprises. En 2004, le conseil municipal a mis fin à son expérience de privatisation et a ramené à l’interne l’exploitation de ses systèmes d’eaux potables et usées.
À plusieurs reprises, le Résumé de l’étude d’impact de la réglementation mentionne vaguement le fait que tous les ordres de gouvernement doivent faire du financement de l’infrastructure de l’assainissement des eaux usées une priorité pour assurer la mise en œuvre efficace du Règlement. Pour les administrations locales, il ne s’agit pas simplement d’une question de priorité. La conséquence indirecte de cette priorité accordée à la mise en œuvre du Règlement sera l’épuisement et la réallocation de ressources rares, ce qui entraînera d’autres compressions dans des services municipaux vitaux ou l’imposition de frais d’utilisation aux individus. Les municipalités doivent constamment choisir entre le financement des services et la réparation de leurs édifices et routes en décrépitude. La taxe sur l’essence et les revenus restreints des impôts fonciers ne leur permettent pas de financer correctement des investissements dans les services et l’infrastructure.
Les petites collectivités sont les plus vulnérables
Comme Environnement Canada, nous croyons que les petites collectivités, ou celles qui sont en déclin, éprouveront des difficultés financières pour la mise en œuvre du Règlement.
Pour la mise à niveau de leurs installations, les petites collectivités ne peuvent tout simplement pas créer suffisamment de revenus pour obtenir les fonds nécessaires. La Nouvelle-Écosse, Terre-Neuve-et-Labrador et le Yukon, où dominent les petites collectivités côtières, sont parmi les provinces qui éprouvent le plus de difficultés à ce chapitre.
Les petites collectivités ont de la difficulté à recruter et à maintenir en poste des opérateurs d’installations d’assainissement des eaux usées. Elles perdent souvent leurs opérateurs les plus compétents au profit de plus grandes municipalités qui peuvent offrir des salaires plus élevés, ce qui crée une pénurie de compétences, particulièrement dans les installations aux niveaux de traitement plus élevés. Mêmes les grandes installations ont de la difficulté à recruter des opérateurs qui ont des niveaux élevés d’accréditation. Les installations plus petites sont susceptibles de ne pas avoir de technologies de pointe, comme l’équipement de surveillance exigé par le Règlement.
Avec une base de population minime, le recouvrement intégral des coûts comme stratégie de rechange ferait grimper les tarifs d’eau à des niveaux inacceptables dans ces collectivités.
Nous sommes heureux qu’Environnement Canada affirme que les petites collectivités auront besoin d’un soutien financier additionnel et d’une plus grande marge de manœuvre pour les échéances. Des propositions comme les « partenariats ayant trait aux services gouvernementaux » ou la « régionalisation » peuvent atténuer les difficultés que doivent surmonter les petites collectivités, mais nous faisons preuve de prudence dans notre appui. Le SCFP est en faveur des partenariats public-public, dans le cadre desquels de multiples collectivités et installations se soutiennent les unes les autres en mettant leurs actifs en commun, en appuyant la formation des opérateurs, en réalisant des économies d’échelle et en diminuant leurs coûts, pourvu que l’objectif ultime soit que les services offerts par le secteur public soient accessibles et abordables pour la communauté. Ces partenariats ne doivent pas servir à « regrouper » les projets et les municipalités pour en faire des propositions attirantes pour les investissements du secteur privé.
L’eau est menacée par les nouveaux accords de commerce
Le SCFP surveille attentivement le déroulement des négociations actuelles sur l’Accord économique et commercial global (AECG) entre le Canada et l’Union européenne et sait que l’Union européenne cherche activement à accéder à nos entités municipales d’eaux potables et usées. Si les négociations « réussissent », les installations municipales des eaux seront tenues d’accorder aux multinationales privées européennes l’accès illimité à notre eau. Les fournisseurs de services d’Europe les plus importants et les plus notoires sont les grandes sociétés des eaux, comme Veolia et Suez, qui ont toutes deux signé une « Déclaration conjointe d’appui à un accord de commerce et d’investissement Canada-UE ».
De sérieuses questions se posent au sujet des répercussions de cet accord de commerce sur notre capacité à préserver le contrôle de notre eau. En l’absence de financement suffisant, le nouveau règlement sur l’assainissement des eaux usées rendra notre eau de plus en plus vulnérable à ces accords.
En permettant à nos installations de traitement des eaux usées de conclure des ententes d’exploitation avec des fournisseurs de services privés, nous renoncerons dans les faits à notre droit de contrôler notre eau. Lorsque nos services des eaux auront été privatisés, il sera très difficile de les ramener dans le giron public.
Une occasion importante
Le nouveau Règlement sera l’occasion pour le gouvernement fédéral d’investir directement dans un Fonds national de mise à niveau des installations d’assainissement des eaux usées, tout en favorisant la création de bons emplois verts. Le SCFP a déjà demandé au gouvernement fédéral de financer toutes les mises à niveau nécessaires pour assurer la conformité aux nouvelles normes fédérales d’assainissement des eaux usées. Cet investissement devrait aussi assumer les coûts de formation et d’accréditation des opérateurs d’installations de traitement des eaux usées.
Le SCFP appuie aussi la création d’un Fonds national d’infrastructure des eaux doté immédiatement d’un montant de 3,7 milliards de dollars, en plus de 3,1 milliards de dollars pour chacune des 10 années suivantes afin de combler le déficit d’infrastructure des eaux potables et usées en une décennie.
L’accent présentement mis sur notre infrastructure des eaux usées donne aussi l’occasion au gouvernement fédéral de régler le déficit d’infrastructure croissant, tout en appuyant les collectivités canadiennes de manière viable et en créant des emplois verts pour notre économie. Le Canada a déjà raté une occasion semblable lorsqu’il a décidé de ne consacrer que 8 % de son programme de relance économique aux projets sur l’environnement dans la foulée de la crise économique. Des pays comme la Corée du Sud et la Chine se sont engagés à verser 79 % et 34 % respectivement.
De nombreux emplois dans le secteur des eaux potables et usées sont des « emplois verts » qui favorisent les objectifs de durabilité environnementale et qui peuvent aller même plus loin que la protection et l’amélioration de l’environnement. Avec un financement dédié aux mises à niveau des installations de traitement des eaux usées, nous pourrions en profiter pour créer des emplois verts additionnels portant sur la mise à niveau d’installations de manière à ce qu’elles utilisent moins d’énergie, réduisent les émissions de gaz à effet de serre et intègrent des programmes de recyclage et de réutilisation de l’eau.
Conclusion
Les avantages de normes fédérales harmonisées relatives aux effluents des eaux usées qui protègent notre eau sont certainement nombreux. Nous ne pouvons pas mettre un prix sur la valeur de la protection de notre environnement et de notre patrimoine hydrique pour les générations futures. Elle est en effet inestimable.
Selon un expert en traitement des eaux usées, « en bout de ligne, tous les aspects de la distribution de l’eau potable et du traitement des eaux usées sont terriblement sous-financés par les différents ordres de gouvernement, ce qui a des effets tant sur les installations que sur la formation des opérateurs ».
Compte tenu des répercussions possibles sur nos collectivités, la mise en œuvre du Règlement doit être élevée au rang de priorité nationale et des ressources financières doivent lui être allouées en conséquence.
