Les installations de loisir en PPP : Qui en profite ?

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L’activité physique est essentielle à la santé et au développement de l’être humain. Alors que les collectivités sont en croissance, les municipalités de l’ensemble du Canada répondre à une demande accrue de services récréatifs, comme du temps de glace communautaire supplémentaire dans les arénas.

Les gouvernements municipaux ont la possibilité d’investir dans des installations qui appartiennent et sont administrées par le public et ainsi améliorer l’accès aux services. Mais les coûts croissants et la diminution des budgets d’investissement ont poussé les gouvernements à rechercher des solutions de rechange aux projets d’immobilisation comme les arénas et les installations de loisir.

Les sociétés privées à but lucratif sont impatientes d’offrir, par l’entremise des partenariats public-privé (PPP) ou de la diversification des modes de prestations de services, des forfaits complets et pratiques qui incluent le financement et l’exploitation des nouvelles installations. Mais à quel prix ? L’incitatif du profit peut influencer la nature d’un projet à un point tel qu’il ne répond même plus aux besoins de la collectivité et ce, même s’il en coûte plus cher à la municipalité et aux contribuables.

Le problème avec les partenariats public-privé

Coûts plus élevés

On vante les PPP comme étant un moyen d’éviter d’inscrire une dette dans les livres publics. Toutefois, les PPP camouflent peut-être les dettes, mais ils ne les réduisent pas, c’est en fait tout le contraire.

Les coûts d’emprunt plus élevés et le besoin de générer des profits font en sorte que le financement privé est plus dispendieux.
Les avocats, comptables et autres consultants, le minutieux processus d’appel d’offres, les ébauches, la négociation et la renégociation d’ententes complexes, sont autant de coûts qui sont pris en charge par le partenaire public avant même la première pelletée de terre.
Une fois le PPP accepté et en place, les conseils juridiques, les vérifications, les paiements de cessation, la surveillance et la négociation constituent des frais supplémentaires qui sont rarement inclus à l’évaluation des coûts d’un PPP.
Il faut encore ajouter les pertes engendrées par l’absence de revenus de billetterie, de location de locaux et d’espaces de concessions, autant revenus que la ville toucherait en entier si la propriété et la gestion de l’installation étaient du ressort public. Et voilà une nouvelle augmentation des coûts de l’entente.

Les économistes s’entendent :

Le vérificateur général de l’Ontario, de la Nouvelle-Écosse et du Nouveau-Brunswick, ainsi que le Bureau national de vérification du Royaume-Uni ont tous exprimé des doutes quant à l’affirmation selon laquelle les PPP sont moins dispendieux que la propriété publique. Ils remettent en question les méthodes comptables des PPP et dénoncent l’étendue de leurs manœuvres pour cacher et gommer les véritables obligations contractuelles du secteur public. [i]
Le Fonds monétaire international vient pour sa part de publier un rapport qui met en garde contre les « emprunts hors-livres » à des fins de PPP. Le directeur général du FMI a déclaré que les dettes des PPP devraient être comptabilisées comme des emprunts publics et que les gouvernements ne devraient en aucun cas exclure les projets financés par le secteur privé de leur bilan financier. [ii]

RDiminution de l’accessibilité

Un accès égalitaire aux installations de sports et de loisir est essentiel dans une société équitable où tout le monde doit avoir une chance égale, sans égard à la classe sociale, la race, le sexe ou les capacités. [iii] Le rôle des gouvernements est de s’assurer que tous les enfants ont la possibilité de réaliser leur plein potentiel et de participer de façon pleine et entière à la vie communautaire.

SDes études démontrent que des enfants actifs étudient plus longtemps, sont en meilleure santé et sont moins susceptibles de fumer, de prendre de la drogue et d’abuser de l’alcool. L’accès aux programmes de loisir communautaire contribue aussi à la diminution du taux de criminalité. [iv]
Pour promouvoir l’accès aux installations, les municipalités subventionnent habituellement les coûts de location de leurs services, alors que la recherche de profit des gestionnaires privés pousse ces derniers à imposer les tarifs les plus élevés que le marché est en mesure de supporter.

Alors que la motivation derrière un PPP est souvent l’augmentation de la capacité en matière d’installations de loisir, la recherche de profit du secteur privé peut avoir pour effet d’en réduire l’accessibilité.

IAugmentation des risques, diminution de l’obligation de rendre des comptes

Les PPP menacent le droit démocratique à la transparence et à la reddition de comptes alors que c’est le partenaire public qui est responsable des risques inhérents aux mauvaises ententes qui se négocient derrière des portes closes.

Les termes des contrats et des négociations d’ententes de PPP sont généralement tenus secrets, conformément aux règles qui régissent la confidentialité des échanges commerciaux dans le secteur privé. Les politiques et les processus publics qui exigent la transparence et la consultation du public sont perçus comme des obstacles aux PPP.
Le public et les dirigeants élus ont peu, sinon pas du tout, de possibilité d’exercer une influence sur la façon dont les services sont dispensés et dont les deniers publics sont dépensés et investis.
La responsabilité du secteur privé n’est pas claire dans la mesure où le soumissionnaire est généralement un groupe de sociétés qui agit comme une seule entité dont les rôles et responsabilités n’ont pas été clairement établis.
Lorsque les projets des entreprises de PPP échouent, ce sont les contribuables qui assument les coûts supplémentaires, parce qu’en bout de ligne, c’est le partenaire du secteur public qui a la responsabilité d’assurer un service public. Les municipalités sont donc responsables de dettes qui ont été contractées au taux d’emprunt du secteur privé. Parlez en aux résidents de Guelph, Victoria, Cranbrook, Port Alberni et d’autres.

Qui paie ? Qui en profite ?

La privatisation accroît l’écart entre riches et pauvres et elle réduit le revenu moyen et le pouvoir d’achat dans nos collectivités. Les profits des sociétés se font aux dépens des intérêts des collectivités. Les projets privés à but lucratif font presque toujours en sorte que les profits quittent la collectivité.

Les sociétés comme Maple Leaf Sports and Entertainment (MLSE) et US Global Entertainment, sont impatientes de sauter dans le train des loisirs publics et de faire avancer leurs projets à but lucratif. Mais ce qu’ils livrent comme produit est entièrement différent de ce que les gouvernements municipaux avaient comme projet.

En lieu et place de la possibilité de mettre plus de temps de glace à prix abordable à la disposition des gens, les villes et villages reçoivent souvent des projets de complexes de divertissements d’une valeur de plusieurs millions de dollars en réponse à leur demande de soumission. Les installations communautaires de loisir ne sont qu’une préoccupation secondaire, par contre le prix payé par les municipalités lui est très élevé. Les gouvernements locaux n’ont pratiquement pas de marge de manœuvre en matière d’horaire et de tarification pour assurer l’accessibilité au public.
Les vérificateurs et vérificateurs généraux font régulièrement part de leurs inquiétudes face à la possibilité de malversations financières dans les projets de PPP. Dans de récents rapports, des organismes comme la Banque mondiale et plus près de nous, l’Institut CD Howe, qui est pourtant un partisan de la privatisation, ne sont pas en mesure d’identifier de véritables succès qui ont profité au public.
Une autre confirmation nous vient d’un rapport rédigé par le directeur des parcs, des loisirs et de la culture de la ville de Newmarket en Ontario. Le rapport recommande à la ville de ne pas avoir recours aux partenariats public-privé parce que : « Les coûts et les risques sont beaucoup plus importants que les avantages qui peuvent être tirés du modèle public-privé ». [v]

La preuve : Des histoires vraies d’installations municipales de loisir en PPP

En 1996, la ville de Victoria a conclu, avec Victoria Sports/Entertainment Associates, une entente en vue de la construction et de l’exploitation d’un centre multidisciplinaire. La société n’a pas respecté sa promesse de ne pas hausser les tarifs et l’entente a été annulée en 1999. La ville a émis un nouvel appel d’offre. Quatre entreprises ont répondu, mais une seule répondait aux normes, RG Properties. Cette seconde tentative d’entente de PPP a coûté à la ville près du double de l’évaluation initiale, une fois comptabilisés les intérêts pour la durée de l’entente.

Le projet devait être terminé en août 2004. Un an plus tard, le délai vient une fois de plus d’être repoussé et la date de livraison demeure un mystère pour tous. [vi] Les entreprises de construction qui affirment avoir des factures impayées valant des millions de dollars ont intenté des poursuites contre la ville. Les résidents de Victoria devront assumer l’augmentation des coûts par l’entremise de frais de location qui seront de 25 % plus élevés que dans les arénas dont la propriété et l’exploitation relèvent de la ville.

La ville de Guelph en Ontario a investi 10,5 millions de dollars d’argent public en plus de garantir un prêt de 9 millions à une entreprise privée (Nustadia Developments), en vue de la construction d’un complexe aréna et galerie marchande appelé le Guelph Sports and Entertainment Centre. [vii] Encore au tout début de l’entente d’une durée de 35 ans, la société privée a réalisé que sa situation était mauvaise parce que les revenus estimés n’étaient pas au rendez-vous. Après avoir contribué au projet à hauteur de près de 20 millions en immobilisation, la ville s’est vue forcée de couvrir la portion de la dette de son partenaire privé. [viii] À l’été de 2001, la ville a commencé à payer à Nustadia des versements hypothécaires de 750 000 $ ainsi que toutes les taxes fédérales et l’impôt des sociétés en lien avec ce projet.

La ville de Cranbrook en Colombie-Britannique a eu recours à un PPP pour que la dette encourue par la construction d’une patinoire couverte de 4 250 sièges ne figure pas dans les livres. Le partenaire privé a éprouvé de la difficulté à trouver le financement, la construction a débuté avec du retard, il y a eu des dépassements de coûts que la ville a été dans l’obligation d’absorber et la cote de crédit de la ville a été diminuée en raison de ce bail à long terme. [ix] Les promoteurs ont changé à plusieurs reprises et lorsque le projet s’est avéré un échec, la municipalité est devenue la ville la plus endettée de la province. L’augmentation de taxes qui a résulté de ce seul projet a été de 7 % et les frais d’utilisation ont connu une augmentation considérable par rapport aux tarifs en vigueur dans les installations exploitées par la ville. [x] L’installation fait maintenant partie des services internes à la ville. [xi]

Les solutions de rechange de financement public

Les gouvernements ont d’autres solutions à leur disposition. D’abord, la façon la plus économique de financer tous les projets est l’emprunt public, parce que ce sont les municipalités qui ont les meilleurs dossiers de crédit et elles ont donc accès à un meilleur taux. [xii] Deuxièmement, il existe de nombreux mécanismes nouveaux et éprouvés pour obtenir des fonds destinés à l’infrastructure.

Les obligations exemptes d’impôt permettent aux municipalités d’emprunter à des taux d’intérêt plus bas que ce qu’elles paieraient sur des obligations ordinaires.
Les sociétés d’état comme la Société canadienne d’hypothèques et de logement qui appartiennent à part entière au gouvernement fédéral peuvent émettre des obligations et elles ont un important pouvoir d’emprunt. Si les municipalités faisaient pression auprès du gouvernement fédéral, ce dernier pourrait créer une Société des infrastructures basée sur le modèle de la SCHL et appartenant entièrement au gouvernement.
Il existe des directions du financement municipal dans la plupart des provinces, ce qui permet aux municipalités de profiter d’un système de mise en commun de la dette. Ce système peut être étendu ailleurs au pays.
Des fonds dédiés à l’infrastructure, des subventions provenant des niveaux supérieurs de gouvernement et des solutions novatrices comme les Sociétés d’intérêt public représentent autant de solutions viables.

Lewis Auerbach qui était directeur à la Direction générale des opérations de vérification au Bureau du vérificateur général a parlé des positions des gouvernements en ces termes :

« Les gouvernements peuvent décider de ne pas rendre les fonds disponibles ou de les rendre disponibles pour certains types de projets et pas pour d’autres. En d’autres termes, les contraintes qui mènent à ces choix sont imposées par les gouvernements eux-mêmes. Les PPP sont un choix d’autant plus difficile à comprendre qu’ils mènent à des coûts plus élevés et non plus bas pour les contribuables. » [xiii]

Les collectivités choisissent le public !

Après des années de débats, de propositions et de dépenses en frais de négociation et d’audiences publiques, au printemps 2005, la ville d’Oshawa a finalement choisi la solution la plus économique pour le financement de son nouveau Complexe sport et divertissement, le financement public.

Au cours de l’an 2000, la ville de Nelson en Colombie-Britannique voulait construire un complexe récréatif. Il devait être de dimensions comparables au complexe de Cranbrook et son coût était estimé à 19 millions. La ville a reçu des propositions de trois entreprises du secteur privé, mais elle a choisi de ne pas emprunter le chemin des PPP. Elle a plutôt emprunté l’argent à la Direction du financement municipal. « Nous avons pensé que nous pouvions prendre et les risques et les taux d’emprunt plus bas », a déclaré le maire. [xiv]

Questions aux municipalités qui réfléchissent à des installations de loisir en PPP :

La municipalité fera-t-elle une véritable analyse comparative du financement public versus le financement privé, une analyse qui tiendra compte de tous les coûts annexes, de la conception à la livraison et sur la durée de vie totale du contrat ?
Si le projet avorte parce qu’il ne donne pas le retour sur investissement attendu par l’entrepreneur privé, la ville est-elle disposée à payer la facture de l’ensemble du projet au coût amené par le plus haut taux d’intérêt du secteur privé ?
La municipalité peut-elle garantir que le projet offrira les services attendus sur une base durable en échange de l’investissement public ou est-elle préparée à subventionner les profits de l’entrepreneur privé avec l’argent des taxes et ce, sans que la collectivité y trouve son compte ?
La municipalité est-elle en mesure de donner l’assurance que les négociations et les contrats pourront être soumis à un examen public ? Si non, la municipalité est-elle prête à mettre de côté la transparence et la capacité de rendre des comptes au nom d’un partenariat avec le secteur privé ?

Le résultat des PPP, c’est une augmentation des coûts pour le public, un camouflage de la dette publique et une dilution de l’obligation de rendre des comptes. Enfin, ils permettent de rediriger les fonds publics à des fins qui ne correspondent pas aux priorités de la collectivité.

Les PPP signifient des compromis sur la qualité et ils contribuent à accroître les inégalités sociales en diminuant l’accessibilité aux services municipaux.

La dette publique coûte moins cher et elle permet aux municipalités de maintenir la propriété et le contrôle de leurs actifs.

La propriété publique assure l’existence d’un processus par lequel les dirigeants élus sont en mesure de faire avancer les dossiers qui préoccupent les collectivités.

Pour plus d’information sur les dangers de la privatisation et les alternatives publiques, rendez-vous sur le site : www.scfp.ca/www/privatization

References