Vous nous avez demandé de vous fournir une opinion sur un certain nombre de questions reliées à la Loi canadienne sur la santé, L.R.C. 1985 c. C-6 (« Loi canadienne») et plus particulièrement en ce qui concerne le projet de loi sur la protection des soins de santé de l’Alberta («projet de loi 11»)
qui a été présenté en première lecture le 2 mars 2000.
QUESTIONS À EXAMINER
Compte tenu de vos instructions, nous avons dégagé les questions suivantes:
- Le projet élaboré par le projet de loi 11 viole-t-il les conditions requises des régimes provinciaux de soins de santé établies par la Loi canadienne sur la santé pour l’octroi du financement fédéral?
- Dans la négative, si le projet de loi 11 n’enfreint pas la Loi canadienne sur la santé, le Parlement canadien possède-t-il la compétence constitutionnelle nécessaire pour amender la Loi canadienne sur la santé de façon à inclure dans les conditions des régimes l’un ou plusieurs des éléments suivants:
- une exigence expresse que les hôpitaux appartiennent au domaine public et qu’ils soient opérés par lui; et/ou
- une définition du concept «nécessaire médicalement» qui fasse en sorte d’établir une distinction fondée seulement sur la présence ou de
l’absence d’une condition médicale de façon à éviter que la capacité de payer soit le critère déterminant en ce qui concerne la qualité et la disponibilité des soins de santé à des personnes ayant des problèmes de santésimilaires?
- une exigence expresse que les hôpitaux appartiennent au domaine public et qu’ils soient opérés par lui; et/ou
- Est-ce que l’Entente cadre fédérale-provinciale sur l’Union sociale («l’Entente Cadre») constitue une entrave juridique à une intervention du Gouvernement fédéral fondée sur la Loi canadienne sur la santé ou à une modification de la Loi canadienne sur la santé telle que décrite ci-haut?
- Quels sujets méritent de faire l’objet de recherches juridiques additionnelles?
De plus, comme les articles du projet de loi 11 sont plutôt complexes, notre opinion se limitera à expliquer les effets juridiques possibles de ce projet de loi s’il était adopté dans sa forme actuelle. Plus spécifiquement, en répondant aux questions décrites ci-haut, notre opinion va examiner les critères suivants:
- «l’interdiction» visant les «hôpitaux privés» de l’article 1;
- «l’interdiction» de «dépasser dans le rang d’une liste d’attente» de l’article 3;
- les effets de la «clause privative» de l’article 23.
L’APPROCHE INTERPRÉTATIVE
Comme nous l’avons remarqué ci-haut, il nous sera nécessaire d’interpréter certaines dispositions du projet de loi 11 de façon à établir un fondement
factuel nous permettant d’examiner l’incidence de la Loi canadienne sur la santé sur le projet de loi 11 de l’Alberta.
Dans l’affaire Rizzo & Rizzo Shoes (Re), rapportée à [1998] 1 R.C.S. 27, le juge Iacobucci adopte le passage suivant, tiré de l’ouvrage Driedger on the Construction of Statutes(3e éd. 1994), où l’auteur Ruth Sullivan décrit, à la page 87, l’approche à adopter en matière d’interprétation législative:
Aujourd’hui il n’y a qu’un seul principe ou solution: il faut lire les termes d’une loi dans
leur contexte global en suivant le sens ordinaire et grammatical qui s’harmonise avec l’esprit de la loi, l’objet de la loi et l’intention du législateur.
Le juge Iacobucci remarque également que l’historique législatif est pertinent et que la preuve concernant les débats législatifs et les discours, c’est-à-dire le Hansard, peuvent jouer un rôle dans l’interprétation des lois, mais ce rôle demeure limité. Comme le projet de loi 11 ne se trouve qu’au stade de la première lecture, plusieurs des sources
habituelles d’interprétation ne sont pas encore disponibles et notre opinion devrait être prise sous réserve des amendements qui pourraient être apportés
ultérieurement au projet de loi ou sous réserve des règlements qui pourraient être adoptés dans le futur pour clarifier le sens de certains termes clés, si
évidemment le projet de loi est adopté.
Notre opinion va expliquer les effets juridiques possibles du projet de loi s’il est adopté dans sa forme actuelle sur la foi de l’information limitée qui a été diffusée publiquement jusqu’à présent. Par ailleurs, même si la discrétion ministérielle joue un rôle important dans la mise en place du régime défini par le projet de loi, nous fonderons notre opinion sur les pouvoirs accordés au Ministre et au Cabinet par
le projet de loi dans sa présente forme.
Il faut noter que nous avons pris connaissance des «annotations» au projet de loi 11 que le gouvernement va distribuer à chaque domicile en Alberta avec une copie du projet de loi et qui seront déposées à l’Assemblée législative de l’Alberta le 7 mars 2000 (les «annotations»).1 Selon nous, ces annotations n’ont aucun effet ni fondement juridique et ne peuvent être utilisées pour élaborer nos conclusions juridiques; par ailleurs, nous sommes d’avis que, à quelques endroits, les annotations expriment mal ou déforment les effets juridiques véritables que pourraient avoir les articles du projet de loi 11.
RÉSUMÉ DES RÉPONSES
1.Conformité avec la Loi canadienne sur la santé
Le projet de loi 11 n’est pas conforme à la Loi canadienne sur la santé
Selon nous, le projet de loi 11 permet la création d’un système de santé qui va enfreindre les conditions d’intégralité, d’universalité et d’accessibilité contenues dans la Loi canadienne sur la santé.
Selon nous, une analyse appropriée et fidèle au contexte de la Loi canadienne sur la santé ne peut que mener à la conclusion selon laquelle un système de santé provincial, pour satisfaire aux conditions de cette loi, doit faire en sorte que deux individus de cette province, aux prises avec les mêmes
problèmes médicaux, auront droit à des soins de qualité équivalente fournis avec la même rapidité, indépendamment des différences pouvant exister quant
à la capacité de ces individus de payer pour ces soins.
Selon nous, le projet de loi 11 permet la mise en place d’un système d’assurance santé en vertu duquel deux individus ayant les mêmes problèmes de santé
pourront s’attendre à recevoir des traitements dont la qualité pourra différer, avec une rapidité différente, selon la capacité de chaque individu de payer pour ces traitements. En d’autres termes, selon nous, le projet de loi 11 va permettre la mise en place de ce qui est communément appelé un système de santé à «deux vitesses».
Compte tenu de la présence d’une clause privative (excluant la révision judiciaire) à l’article 23 du projet de loi 11, les protections qui, à première vue,
semblent offertes par la mention qui est faite de la compatibilité avec la Loi canadienne sur la santé aux articles 8 et 15 du projet de loi est plutôt illusoire en ce qui concerne le Ministre provincial; il ou elle pourra tout de même prendre des décisions qui sont contraires à la Loi canadienne sur la santé. Par ailleurs, les établissements décrits à l’article 16 ne semblent pas nécessiter
l’approbation ministérielle de toute façon.
L’interdiction contre les «hôpitaux privés» est possiblement trompeuse
Selon nous, l’interdiction visant les hôpitaux privés prévue à l’article 1 du projet de loi 11 est possiblement trompeuse parce que les seuls hôpitaux
appartenant au domaine privé qui sont actuellement couverts par l’article 1 sont ceux qui entrent dans la définition relativement étroite de ce qu’est un «hôpital privé» qui, fait inhabituel, se trouve vers la fin du projet de loi au lieu d’être située au début, comme c’est le cas habituellement.
Plus particulièrement, la définition de ce qu’est un hôpital privé prévue au projet de loi 11 est plus étroite que les définitions suivantes:
- un «hôpital» privé selon la définition normale du dictionnaire;
- un «hôpital» privé selon la Loi canadienne sur la santé; et
- un «hôpital» privé au sens de la Loi sur les hôpitaux de l’Alberta.
En effet, en autorisant les établissements privés qui dispensent des «services chirurgicaux assurés» et en autorisant les établissements privés dans lesquels des services chirurgicaux sont dispensés à des patients non assurés, le projet de loi 11 a pour effet véritable d’autoriser l’existence d’établissements
privés à but lucratif, qui demeurent des hôpitaux au sens de la Loi canadienne sur la santé et de la Loi sur les hôpitaux de l’Alberta, de même que selon la définition normale du dictionnaire.
L’interdiction visant le «dépassement dans le rang d’une liste d’attente» est possiblement trompeuse
À notre avis, l’interdiction visant le «dépassement dans le rang d’une liste d’attente» de l’article 3 du projet de loi 11 n’empêcherait pas nécessairement une personne et un établissement de santé de s’entendre pour prévoir que le paiement complet des coûts d’une opération aurait pour effet de devancer l’opération par rapport à d’autres individus qui seraient placés sur une liste d’attente en vue d’une opération défrayée par les fonds publics.
L’article 3 n’empêcherait pas non plus une personne de payer pour une procédure «supérieure» ou quant à un problème médical qui serait par ailleurs traité en vertu d’une procédure «assurée» et de recevoir cette procédure «supérieure» plutôt que ceux qui se trouveraient sur une liste d’attente pour une opération
financée par les fonds publics.
La seule situation qui est clairement interdite par l’article 3 est celle selon laquelle deux personnes qui se trouvent sur une liste d’attente pour une procédure qui est financée à 100% par les fonds publics et où l’un des patients verse une somme d’argent à un médecin ou à un établissement dans le but arrêté de voir son nom avancer dans la liste d’attente.
Il n’est pas évident de voir quelle serait l’application de l’article 3 dans le cas où une personne recevrait un mélange de biens et de services «assurés» financés par les fonds publics et «supérieurs» financés par des fonds privés.
La discrétion ministérielle pour l’approbation des ententes
En vertu de l’article 15(1) du projet de loi 11, le Ministre est autorisé à désigner un établissement chirurgical à but lucratif qui appartient à des intérêts privés et qui vise à dispenser des «services non assurés» à des patients (c’est-à-dire dans les cas où un patient paie pour la chirurgie et demeure dans l’établissement pour plus de douze heures) pour les fins de cette section, même si il ou elle considère
qu’un tel octroi va diminuer la capacité du gouvernement de se conformer à la Loi canadienne sur la santé et même si il ou elle conclut que cette désignation aura un impact négatif sur le système de santé administré par les fonds publics.
2. La capacité constitutionnelle du gouvernement fédéral d’amender la Loi canadienne sur la santé
Même si nos conclusions sont erronées et que le projet de loi 11 est effectivement conforme avec les termes et les conditions de la Loi canadienne sur la santé, nous croyons que le gouvernement fédéral a l’autorité constitutionnelle nécessaire pour amender la loi, afin de répondre au courant provincial actuel qui tend vers la privatisation des soins de santé. Le fondement constitutionnel de la Loi canadienne sur la santé repose sur le pouvoir de dépenser du gouvernement fédéral. Même si les tribunaux n’ont pas tranché définitivement la question de l’étendue de ce pouvoir de dépenser, l’état actuel du droit et le consensus général chez les experts constitutionnels est que ce pouvoir est véritablement très large. Le gouvernement fédéral est en mesure de faire divers amendements à cette loi tant et aussi longtemps qu’ils ne constitueront pas une réglementation fédérale ou un contrôle des systèmes de santé provinciaux. Ces amendements seront considérés
constitutionnellement valides en tant qu’utilisation du pouvoir fédéral de dépenser.
3. Effet de l’Entente cadre sur l’Union sociale
Nous avons également examiné les effets de l’Entente cadre sur l’Union sociale en matière de relations inter-gouvernementales dans le domaine de la santé. Cette entente n’a pas d’effet substantiel sur la capacité du gouvernement fédéral d’amender la Loi
canadienne sur la santé ou d’agir de façon plus générale au sujet du projet de loi 11. Pour se conformer à cette entente, le gouvernement fédéral doit simplement donner un préavis au gouvernement de l’Alberta avant d’implanter une mesure concrète, ou tenter de tenir des négociations avec la province concernant les questions soulevées par le projet de loi. Cependant, il est peu probable que cette entente crée de plus amples restrictions à l’endroit du gouvernement fédéral. De plus, il est utile de noter que certains observateurs prétendent que le
gouvernement fédéral pourrait avoir recours à l’Entente pour critiquer le contenu du projet de loi 11 et les gestes posés par le gouvernement de l’Alberta quant à la présentation de ce projet de loi. Encore une fois, il est important de noter qu’un tel scénario pourrait être bénéfique sur le plan politique mais n’aurait aucune force juridique.
4. Les questions méritant une analyse additionnelle
Il est possible que les articles 7 et 15 de la Charte canadienne des droits
et libertés puissent fournir d’autres formes de remèdes dans le contexte du projet de loi 11.
Il existe au moins deux voies qui vaillent la peine d’être explorées: a) le projet de loi 11 pourrait avoir un impact négatif sur le bien-être physique et
mental d’une portion importante des albertains et pourrait les priver de la sécurité de leur personne; et b) le projet de loi 11 pourrait avoir une effet
disproportionné et discriminatoire sur les personnes plus pauvres et ainsi enfreindre la garantie d’égalité prévue à la Charte. Le premier point nécessiterait une preuve très élaborée et le deuxième est controversé puisque les tribunaux, jusqu’à présent, n’ont pas considéré que la «pauvreté» était un motif de contestation en vertu de la Charte. Néanmoins,
compte tenu de l’importance des questions en jeu, il s’agit d’un domaine qui mérite clairement d’être plus amplement exploré et qui pourrait permettre de développer des arguments fructueux dans un futur litige.
Le rôle dévolu au Collège des médecins et des chirurgiens de l’Alberta dans le projet de loi 11 pourrait également poser problème. Si le rôle du Collège en vertu du système de l’Alberta a pour effet de gérer une composante du plan d’assurance médicale, la Loi canadienne sur la santé pourrait exiger que le Collège satisfasse aux critères de l’article 8 en matière de gestion publique dans la Loi canadienne sur la santé. La question de savoir si le Collège est une «gestion publique» aux fins de la Loi canadienne sur la santé mérite une analyse plus poussée.
Finalement, le système établi en vertu du projet de loi 11 doit être surveillé de près quant aux effets réels qu’il pourrait avoir une fois en opération. Si ces effets enfreignent la Loi canadienne sur la santé, certaines formes de réparations pourraient dès lors devenir accessibles.
1 Obtenu à l’adresse suivante www2.gov.ab.ca/healthfacts/pdf/abh0116b.pdf