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2. Si cela s’avr0061it nc0065ssaire, est-ce que le parlement canadien possd0065 la compt0065nce constitutionnelle nc0065ssaire pour amender la loi canadienne sur la sant de fao006e 0079 inclure spc0069fiquement de nouvelles conditions pour les rg0069mes provinciaux ?

pouvoir fdral de dp0065nser

Vous nous avez g0061lement demand 0073i, dans l’v0065ntualit 006f 006c00650020projet de loi 11 t0061it conforme avec les termes et les conditions de la Loi canadienne sur la sant 003c/i>actuelle, le gouvernement fdral avait les pouvoirs constitutionnels nc0065ssaires pour amender cette loi de fao006e 0072p006fndre au projet de loi 11. Nous croyons que la loi peut t0072e amende0020validement par le gouvernement fdral et qu’elle rs0069sterait 0075n examen constitutionnel. Tout comme la Loi canadienne sur la sant 003c/i>actuelle est valide constitutionnellement, indp0065ndamment du fait qu’elle impose des conditions au financement fdral, une telle loi amende0020construite sur un modl0065 similaire rs0069sterait certainement 0075n examen de sa constitutionnalit.000d

Les amendements en question devraient t0072e rd0069gs0020en tenant compte du pouvoir constitutionnel qui sous-tend cette loi, soit le pouvoir fdral de dp0065nser. Un amendement pourrait permettre au gouvernement fdral de retirer son financement d’un rg0069me provincial de sant 0073i la province violait les nouvelles conditions prv0075es 006ca loi amende002e Il faut noter qu’avec la diminution des paiements de transferts aux provinces en vertu des transferts du Canada en matir0065 de sant 0065t des services sociaux, la motivation des provinces de demeurer 006c’intr0069eur du rg0069me public de soins de sant 0064iminue. Ainsi mm0065 si le gouvernement fdral a l’autorit 006ec0065ssaire pour amender la Loi canadienne sur la sant, il reste 0064t0065rminer jusqu’ 0071uel point un tel amendement influencerait les politiques provinciales.

Le fondement constitutionnel de la Loi canadienne sur la sant 003c/i>repose sur le pouvoir fdral de dp0065nser.20 Mm0065 si ce pouvoir n’est pas prv0075 explicitement 006c’article 91 de la Loi constitutionnelle de 1867, les tribunaux ont dd0075it le pouvoir fdral de dp0065nser des pouvoirs du fdral sur la proprit publique et sur la dette publique en vertu de l’article 91(1A), du pouvoir de taxation prv0075 006c’article 91(3), et du pouvoir fdral d’appropriation prv0075 006c’article 106. Le pouvoir de dp0065nser est important, puisqu’il permet au gouvernement fdral d’imposer des limites et des conditions dans des domaines qui sont de compt0065nce provinciale en vertu de la Constitution, comme la sant.003ca href=»#21»>21 Ds0020lors, la constitutionnalit 0064e la Loi canadienne sur la sant repose sur le pouvoir fdral de dp0065nser plutt00200071ue sur la compt0065nce fdrale en matir0065 de lg0069slation et de rg006cementation. Cette loi fdrale n006fnce essentiellement un certain nombre de termes et de conditions que les provinces doivent satisfaire pour t0072e l0069gibles aux contributions financir0065s fdrales dirige0073 vers les cot007300200064es assurances sant 0070rovinciales. Ces conditions constituent g0061lement un exercice valide du pouvoir fdral de dp0065nser. Comme un auteur l’a remarqu:0020[traduction] Comme la soumission aux conditions dc0072ites dans la loi est entir0065ment volontaire (la seule pn0061lit 0065st la retenue des fonds fdraux), cette loi est inattaquable constitutionnellement.22 Ampleur/ tendue du pouvoir de dp0065nser

La Cour suprm0065 du Canada ne s’est pas encore prononce0020explicitement sur la profondeur et l’ampleur du pouvoir fdral de dp0065nser. Cependant un large consensus existe parmi les constitutionnalistes les plus rp0075ts0020suivant lequel le gouvernement fdral peut dp0065nser l’argent fdral comme il le ds0069re, y compris 0064es fins qui sont propres 006ca compt0065nce lg0069slative des provinces et il peut imposer toutes les conditions qu’il ds0069re pour ses dp0065nses. Comme le dc006care le professeur Hogg, l’un des constitutionnalistes canadien les plus m0069nents:

Il me semble que la meilleure interprt0061tion en droit est que le Parlement fdral peut dp0065nser ou prt0065r ses fonds 006e’importe lequel gouvernement ou institution ou individu qu’il choisit; et il peut attacher 0074oute subvention ou prt0020n’importe laquelle condition qu’il choisit, incluant des conditions qu’il ne pourrait imposer directement par une loi. Il y a une diffr0065nce, 006don avis, entre un rg006cement obligatoire qui ne peut v0069demment t0072e obtenu que par une loi adopte0020dans les limites du pouvoir lg0069slatif et le fait de dp0065nser ou prt0065r ou contracter, qui n’impose aucune obligation au bnficiaire (…) ou des obligations qui sont volontairement assume0073 par le bnficiaire (comme c’est le cas pour une subvention conditionnelle, un prt0020ou un contrat commercial). Il n’existe pas de motif dt0065rminant de confiner les dp0065nses ou les prt0073 ou le pouvoir de contacter 006c’intr0069eur des limites du pouvoir lg0069slatif, parce qu’en exera006et ces fonctions, le gouvernement n’exerce pas une autorit 0067ouvernementale particulir0065 sur ces sujets.23 [soulignements et gras ajouts005d

Comme nous l’avons remarqu 0063i-haut, la Cour suprm0065 du Canada n’a pas trait 000adu pouvoir fdral de dp0065nser de fao006e dc0069sive. Le peu de jurisprudence est en partie d 006100750020choix des provinces de ne pas contester l’utilisation que le gouvernement fdral a fait de ce pouvoir au fil des ans.24 Na006emoins, les quelques dc0069sions de la Cour suprm0065 qui traitent de cette question de fao006e indirecte confirment fortement la constitutionnalit 000ades octrois conditionnels qui sont faits par le gouvernement fdral aux provinces 0064es fins de compt0065nce provinciale.

Dans le Renvoi sur le rg0069me d’assistance du Canada (Colombie-Britannique), rapport (1991) 83 D.L.R.(4e) 297, 006ca page 326,25 la Cour suprm0065 tranche une contestation constitutionnelle du gouvernement de la Colombie-Britannique au sujet d’une loi fdrale qui a amend 006ce Rg0069me d’assistance du Canada. Le gouvernement provincial s’objectait 0063es amendements qui avaient pour effet de modifier les obligations du gouvernement fdral contenues dans l’entente originale en plaa006et des limites aux contributions du gouvernement fdral aux provinces canadiennes plus aise0073 financir0065ment. La Cour suprm0065 a maintenu la loi fdrale en indiquant que les autorits0020fdrales pouvaient lg0061lement faire ces dm0061rches de fao006e unilatr0061le pour limiter les contributions fdrales en vertu d’une entente fdrale-provinciale autorise0020par le Rg0069me d’assistance du Canada. Le juge Sopinka, au nom d’un banc unanime, a trait 0064e l’argument qui avait t avanc 0070ar un intervenant qui affirmait que le pouvoir de dp0065nser fdral ne pouvait s’t0065ndre au-del 0064u champ de compt0065nce lg0069slatif fdral. Le juge Sopinka indique, 006ca page 326:

Suivant l’argument c0072it avanc 0070ar le procureur gnral du Manitoba, la loi en cause [TRADUCTION] «revient «0020rg006cementer un domaine qui ne relv0065 pas de la compt0065nce fdrale. Je ne partage pas cet avis. L’accord conclu en vertu du Rg0069me t0061blissait un systm0065 flexible de partage des cot007300200071ui laissait 006ca Colombie-Britannique le soin de dc0069der quels programmes elle mettrait sur pied et financerait. Le simple refus de verser des fonds fdraux jusque-l 0061ccords0020pour financer une matir0065 relevant de la compt0065nce provinciale ne revient pas 0072g006cementer cette matir0065. plus forte raison, ce n’est pas le cas lorsque, comme en l’espc0065, la nouvelle loi se borne 000alimiter l’accroissement des contributions fdrales. Au cours des plaidoiries, l’avocat a dit que la Loi sur la compression des dp0065nses publiques [TRADUCTION] «a des rp0065rcussions sur un droit constitutionnel» qui c0068appe 006ca compt0065nce du Parlement. C’est sans doute vrai, mais la Loi n’est pas inconstitutionnelle pour autant. De simples «rp0065rcussions», prises isolm0065nt, ne sont manifestement pas suffisantes pour conclure qu’une loi empit0065 sur la compt0065nce de l’autre palier de gouvernement.

Selon le professeur Hogg, ce constat est une affirmation plutt00200063laire du pouvoir du Parlement d’imposer des conditions 006c’octroi de ses subventions aux provinces pour les fins d’une utilisation dans des domaines de compt0065nce provinciale. Le professeur Hogg dc006care de plus que, tant que l’intervention fdrale ne s’t0065nd pas au-del 0064e l’action de subventionner ou de retenir des fonds, les tribunaux ne devraient pas conclure 0075n empit0065ment constitutionnel dans une compt0065nce provinciale. Il faut remarquer cependant que la limite dont il t0061it discut 0064ans le Rfr 0073ur le Rg0069me d’assistance du Canada n’avait simplement pour effet que de limiter les fonds disponibles aux provinces; la cour n’a pas trait 000ad’une situation selon laquelle des conditions plus substantives auraient t attache0073 0075n transfert fdral.

Une autre dc0069sion d’importance dans ce domaine est celle de l’affaire Eldridge c. la Colombie-Britannique (Procureur gnral), rapporte0020 005b1997] 3 R.C.S. 624. Dans cette affaire, la Cour suprm0065 discute de la division des responsabilits0020en matir0065 de sant 000aau Canada entre les deux niveaux de gouvernements. La Cour dc006care que les rg0069mes de soins de sant 0065t d’assurance hospitalisation font partie de la compt0065nce exclusive des provinces. Cependant la Cour va plus loin en interprt0061nt le rl00650020du gouvernement fdral en matir0065 de sant 0071ui dc006fule du pouvoir de dp0065nser:

Cela n’a pas empc0068 006ce lg0069slateur fdral de jouer un rl00650020important dans la fourniture de soins md0069caux gratuits 0074ous dans les diverses rg0069ons du pays. Pour ce faire, il a utilis 0073on pouvoir inhr0065nt de dp0065nser pour fixer des normes nationales 006c’g0061rd des programmes provinciaux d’assurance-maladie. Aux termes de la Loi canadienne sur la sant,0020L.R.C.(1985), ch. C-6, le gouvernement fdral doit contribuer au financement des programmes provinciaux d’assurance-maladie qui satisfont 0063ertaines conditions d’octroi spc0069fie0073. (Je souligne en passant que la constitutionnalit 0064e ce genre de subvention conditionnelle a t confirme0020par notre Cour dans le Renvoi relatif au Rg0069me d’assistance publique du Canada (C.-B.), [1991] 2 R.C.S. 525, 006ca p. 567.)

Bien que faite en obiter, cette remarque de la Cour suprm0065 est une indication ferme.que les tribunaux canadiens pero0069vent les subventions conditionnelles du gouvernement fdral aux provinces pour financer des secteurs de compt0065nce provinciale comme t0061nt valides constitutionnellement.

Finalement, dans la cause Winterhaven Stables Ltd. c. A.g. Canada, (1988), rapporte0020 00353 D.L.R.(4e) 413,26 la Cour d’appel de l’Alberta a entrepris un examen exhaustif du pouvoir fdral de dp0065nser et a rejet 006ces prt0065ntions de l’appelant au sujet d’un certain nombre de lois fdrales, incluant la Loi canadienne sur la sant comme t0061nt des lois qui lg0069fr0061ient dans des domaines de compt0065nce exclusivement provinciaux. La Cour d’appel a plutt00200063onclu que la lg0069slation en question t0061blissait des normes nationales lg0069times. 27 De plus, la Cour d’appel a examin 006ca question de savoir si la pression exerce0020sur les provinces en vue de leur participation 0064es programmes de cot007300200070artags0020constituait un contrl00650020fdral inappropri 000ade sujets de compt0065nce provinciale et a conclu que le gouvernement fdral pouvait imposer des conditions sur les transferts financiers aux provinces en autant que ces conditions ne constituaient pas de fait une rg006cementation ou un contrl00650020d’un sujet n’appartenant pas 006ca compt0065nce fdrale.28 Comme l’a indiqu 006ca Cour d’appel de l’Alberta:

La lg0069slation 006c’t0075de n’est pas une lg0069slation qui porte sur des questions de sant 0064e nature provinciale … mais il s’agit d’une lg0069slation qui fournit une assistance financir0065 aux provinces pour leur permettre de s’acquitter de leurs responsabilits002e

Le Parlement a l’autorit 006ec0065ssaire pour lg0069fr0065r sur sa propre dette et ses propres biens. Il lui est permis de dp0065nser l’argent qu’il pero0069t 0074ravers un exercice appropri 000ade son pouvoir de taxation de la fao006e dont il choisit de le faire. Il peut imposer des conditions sur de tels octrois en autant que ces conditions ne constituent pas dans les faits une rg006cementation ou un contrl00650020d’une matir0065 qui n’est pas de compt0065nce fdrale. Les contributions fdrales sont faites de telle fao006e qu’elles ne contrl0065006et ni ne rg006cementent l’utilisation provinciale qui en est faite.29 [soulignement et gras ajouts005d

Cette dc0069sion confirme la conclusion selon laquelle le gouvernement fdral a clairement les pouvoirs constitutionnels permettent d’imposer des limites ou des conditions aux subventions faites en vertu de la Loi canadienne sur la sant. Plus spc0069fiquement, en autant que ces amendements ne sont pas considrs comme t0061nt une tentative du gouvernement fdral de rg006cementer des sujets qui font partie de la compt0065nce provinciale exclusive, ces amendements devraient rs0069ster 0075ne contestation constitutionnelle. la lumir0065 de la jurisprudence examine0020ci-haut, il apparat0020v0069dent que toutes les limites impose0073 aux dp0065nses fdrales dans la Loi canadienne sur la sant qui n’imposent pas un rg006cement direct ou un contrl00650020des soins de sant 0070rovinciaux demeureraient valides constitutionnellement.

En consq0075ence, le gouvernement fdral possd0065 vraisemblablement une flexibilit 0069mportante pour prs0065nter n’importe lequel amendement 006ca Loi canadienne sur la sant. notre avis, le gouvernement fdral possd0065 la compt0065nce constitutionnelle nc0065ssaire pour fournir une df0069nition plus explicite des termes md0069calement requis qui pourrait confirmer de fao006e encore plus v0069dente le fait que ces termes ne signifient pas simplement la fourniture de services md0069caux minimum qui sont requis par un patient, mais plutt00200071u’ils exigent que tous les patients qui requir0065nt des soins md0069caux quant au mm0065 problm0065 md0069cal soient en droit de s’attendre 0072ecevoir un service d’une qualit gale, indp0065ndamment de leur capacit 0064e payer. Ce type d’amendement pourrait sans doute t0072e prs0065nt 0063omme la codification d’une df0069nition qui existe dj implicitement dans la loi et qui viendrait renforcer les cinq conditions n0075mres dans cette loi. De plus, un tel amendement pourrait permettre au gouvernement fdral de retirer son financement au gouvernement de l’Alberta en raison d’une violation des conditions pose0073 par la loi contenues dans le projet de loi.

Une autre approche quant aux amendements futurs serait d’t0065ndre la porte0020de l’article 8 de la Loi canadienne sur la sant actuelle. Cet article impose dj une condition voulant qu’un rg0069me d’assurance maladie provinciale soit administr 0065t opr publiquement et sans but lucratif pour que la province en question soit l0069gible au financement fdral. notre avis, les amendements futurs de la loi pourraient simplement t0065ndre cette condition de fao006e 0063e que ds006frmais, les hp00690074aux eux-mm0065s soient dans l’obligation d’opr0065r de fao006e publique et sans but lucratif. On pourrait prt0065ndre que cette extension ne ferait qu’t0065ndre les limites actuelles de la loi qui sont valides constitutionnellement. Une fois de plus, il faut remarquer qu’une province aurait la compt0065nce constitutionnelle complt0065 nc0065ssaire pour opr0065r un systm0065 contenant des hp00690074aux privs0020 006c’intr0069eur de ses frontir0065s. Cependant, le gouvernement fdral ne serait pas oblig 0064e financer de telles opr0061tions en vertu de la Loi canadienne sur la sant.

Finalement, en amendant la Loi canadienne sur la sant, il est important de ra006ciser que les articles permettant des recours en vertu de cette loi fournissent un fondement solide pour permettre aux tribunaux d’interprt0065r cette loi comme t0061nt un exercice du pouvoir fdral de dp0065nser. Plus spc0069fiquement, comme nous en avons discut 0063i-haut, cette loi permet au Ministre fdral de retenir les contributions fdrales destine0073 0075ne province qui a enfreint les termes et les conditions de la loi. Cet article doit demeurer la disposition correctrice centrale de cette loi, de fao006e 006daintenir la validit 0063onstitutionnelle de cet exercice du pouvoir fdral de dp0065nser.

Conclusion

notre avis, le Parlement possd0065 la compt0065nce constitutionnelle nc0065ssaire pour amender la Loi canadienne sur la sant de fao006e 0069nclure l’un des deux critr0065s de rg0069me suivants ou les deux:

  1. une exigence expresse que les hp00690074aux appartiennent au domaine public et soient oprs par lui; et/ou
  2. une df0069nition des termes md0069calement requis fonde0020expressm0065nt sur la prs0065nce ou l’absence d’un problm0065 md0069cal ou alors qui empc0068e la capacit 000ade payer d’t0072e l’lment dt0065rminant quant 006ca qualit 006fu la disponibilit 0064es services md0069caux tre fournis 0064eux personnes souffrant du mm0065 problm0065 de sant.000d

    Est-ce que l’entente cadre fdrale/provinciale sur l’union sociale limite lg0061lement le pouvoir d’action du gouvernement fdral?

    Vous avez g0061lement demand 0073i l’Entente cadre sur l’Union sociale avait pour effet d’empc0068er le gouvernement fdral d’amender la Loi canadienne sur la sant sans d’abord ng006fcier la teneur de ces changements avec les provinces. Aprs000d avoir examin 0063ette entente et la loi pertinente aux ententes intergouvernementales de fao006e plus gnrale, il apparat0020peu probable que l’Entente cadre sur l’Union sociale modifie les droits du gouvernement fdral et ses obligations en vertu de la Loicanadienne sur la sant. Non seulement cette entente est-elle intervenue dans des termes ouverts, mais les ententes intergouvernementales sont beaucoup plus significatives quant 006ceurs consq0075ences politiques que quant 006ceurs effets juridiques.30 Cette section se propose donc de revoir briv0065ment les effets de l’Entente cadre sur l’Union sociale 006ca lumir0065 du projet de loi 11 et la force exc0075toire des ententes intergouvernementales. Nous allons db0075ter par traiter des obligations fdrales qui dc006fulent de l’Entente pour aprs0020aborder la question 0073avoir si le gouvernement fdral peut chercher 0065xc0075ter ses obligations 000al’encontre du gouvernement de l’Alberta en rp006fnse au projet de loi 11. Les obligations du gouvernement fdral en vertu de l’Entente

    Le premier article pertinent de l’Entente cadre sur l’Union sociale se lit comme suit:

    5. Le pouvoir fdral de dp0065nser - Aml0069orer les programmes sociaux des Canadiens
    Les transferts sociaux aux provinces et aux territoires

    L’utilisation du pouvoir fdral de dp0065nser, conformm0065nt 006ca Constitution, a t essentielle au dv0065loppement de l’union sociale canadienne. Le pouvoir de dp0065nser a souvent t utilis 0070ar le gouvernement du Canada pour transfr0065r des fonds aux gouvernements provinciaux et territoriaux. Ces transferts appuient la livraison des programmes et des services sociaux par les provinces et les territoires, afin de favoriser la mobilit 0065t l’g0061lit 0064es chances pour tous les Canadiens et la poursuite d’objectifs pancanadiens.

    Les transferts sociaux conditionnels ont permis aux gouvernements de lancer des programmes sociaux nouveaux et innovateurs, comme l’assurance-maladie, et de veiller 0063e que ces programmes soient offerts 0074ous les Canadiens. Lorsque le gouvernement fdral a recours 0063e type de transferts, qu’il s’agisse de programmes 0066rais partags0020ou de financement fdral, il se doit de procd0065r d’une manir0065 coopr0061tive, qui soit respectueuse des gouvernements provinciaux et territoriaux, et de leurs priorits003c/b>. [soulignement et gras ajouts005d

    L’entente prv006fit g0061lement que le gouvernement fdral va consulter les gouvernements des provinces et des territoires au moins une fois l’an avant de renouveler ou d’effectuer des changements significatifs au financement dans les transferts sociaux actuels aux provinces/territoires, 006doins d’entente contraire…. De la mm0065 fao006e, il est requis que tous les gouvernements fournissent un pra0076is et offrent de tenir des consultations avant la mise en place de changements majeurs dans des politiques ou des programmes sociaux. Elle oblige g0061lement le gouvernement fdral 0074ravailler en collaboration avec tous les gouvernements des provinces et des territoires, de fao006e 0069dentifier les priorits0020et les objectifs pancanadiens et ne pas prs0065nter de nouvelles initiatives sans le consentement de la majorit 0064es gouvernements provinciaux.

    Ces exigences gnrales prv006fient que pour pouvoir se conformer 006c’Entente, le gouvernement fdral pourrait devoir informer l’Alberta et toutes les autres provinces de ses intentions quant 0064es amendements 006ca Loi canadienne sur la sant et leur offrir de tenir des consultations avec ses gouvernements avant d’effectuer ces changements. Cependant, il faut remarquer que les arrangements de consultation ne sont pas dc0072its de fao006e dt0061ille0020dans l’Entente. Ainsi, le gouvernement fdral pourrait sans doute s’engager dans des consultations minimum en demandant simplement que les gouvernements provinciaux lui soumettent des prt0065ntions par c0072it, par exemple, pour s’en tenir aux termes de l’Entente.

    L’entente cadre sur l’Union sociale donne aussi des directives pour v0069ter les litiges ou pour les rs006fudre. La partie 6 de l’Entente indique:

    6. Prv0065ntion et rg006cement des diffr0065nds
    Les gouvernements conviennent de coopr0065r afin d’v0069ter et de rg006cer les litiges entre eux. […] La prv0065ntion et le rg006cement des diffr0065nds s’appliqueront aux engagements contracts0020-0070ropos de la mobilit,0020et des transferts intergouvernementaux, 006c’interprt0061tion des principes de la Loi canadienne sur la sant, et, le cas c0068a006et, aux engagements dc006fulant des nouvelles initiatives conjointes. [soulignement et gras ajouts005d

    Cet article poursuit en indiquant que les Ministres sectoriels devraient t0072e guids0020par un processus pour v0069ter les diffr0065nds, la ng006fciation sectorielle et la rv0069sion des dc0069sions lorsque c’est appropri. Spc0069fiquement, l’Entente dc0072it des mc0061nismes pour v0069ter les diffr0065nds qui comprennent: le partage des informations, la planification concerte002c collaborer, fournir des pra0076is et tenir des consultations tt000d000adans le processus, et faire preuve de flexibilit 0064ans l’implantation. En ce qui concerne les ng006fciations sectorielles, l’Entente requiert que les ng006fciations pour la rs006flution de diffr0065nds soit fonde0020sur des enqut0065s conjointes pour t0061blir les faits et qu’un rapport conjoint soit prs0065nt. De mm0065, ces ng006fciations pourront utiliser une rv0069sion par un tiers partie avec tous les rapports et les rs0075ltats d’enqut0065 rendus publics sur demande par n’importe laquelle des parties en cause. Enfin, la rv0069sion d’une dc0069sion permet 006e’importe lequel gouvernement de demander la rv0069sion d’une dc0069sion ou d’une action un an aprs0020sa prise d’effet ou lorsque les circonstances le justifient.

    En dp0069t des obligations gnrales qui incombent 0074ous les niveaux de gouvernement de coopr0065r dans le respect 006ca mise en place des programmes sociaux et des arrangements de financement, le texte de l’Entente est une fois de plus trs0020large et gnral. Les dt0061ils du processus de rs006flution des diffr0065nds, par exemple, ne sont pas dc0072its. Le texte large et gnral de cette Entente ne semble soulever aucune obligation substantielle ou engagement qui pourrait empc0068er le gouvernement fdral de prendre des mesures dans le cas qui nous occupe. De plus, il est important de reconnat0072e que cette Entente n’a aucun effet sur la compt0065nce constitutionnelle du gouvernement qui lui permet d’amender la Loi canadienne sur la sant. Cependant, le gouvernement fdral peut ds0069rer se soumettre 006c’Entente et ds0020lors devrait suivre les conditions de coopr0061tion et de ng006fciation que nous avons mentionne0073 prcdemment, avant de prs0065nter des amendements 006ca Loi canadienne sur la sant. Le gouvernement fdral conserve la pleine autorit 0063onstitutionnelle lui permettant de modifier l’exercice de son pouvoir de dp0065nser quant aux programmes provinciaux. Ainsi, mm0065 si politiquement le gouvernement fdral peut t0072e rt0069cent 0061mender unilatr0061lement la Loi canadienne sur la sant 0063ause de l’Entente cadre sur l’Union sociale, il possd0065 na006emoins le fondement juridique nc0065ssaire pour le faire.

    En analysant les effets de l’Entente cadre sur l’Union sociale dans ces circonstances, il est important aussi de reconnat0072e la fao006e dont les tribunaux ont considr les ententes intergouvernementales. La cause mat0072esse 0063e sujet est le Rfr 000asur le rg0069me d’assistance du Canada (C.B.) qui fournit des indications au sujet de la force exc0075toire de ces engagements. Comme nous l’avons mentionn 0070rcdemment, dans cette affaire la Cour suprm0065 du Canada devait trancher une contestation constitutionnelle des gestes du gouvernement fdral, qui comprenait un amendement unilatr0061l aux ententes intervenues avec les provinces concernant les paiements de transferts dans le domaine social. La Cour suprm0065 du Canada a maintenu la lg0061lit 0064es actions unilatr0061les du Parlement. Selon Choudhry, il y a trois fao006es possibles d’interprt0065r cette dc0069sion:

    Premir0065ment, une lecture superficielle permettrait de conclure que l’entente ne prc0069se pas les niveaux de paiement, ce qui laisse ce sujet 006ca discrt0069on de la lg0069slation fdrale. Ainsi, l’entente n’a pas t viole0020et la question de sa force exc0075toire n’a pas t tranche002e Une deuxim0065 lecture lgrement plus large de cette dc0069sion permettrait de conclure que l’entente liait les parties mais serait c0061rte000d par des lois divergentes. La Cour a expliqu 0063lairement que le gouvernement ne peut pas lier le Parlement quant 006c’exercice de son pouvoir lg0069slatif d’apporter des amendements au rg0069me. Le fait d’accepter un tel argument aurait pour effet d’annuler la souverainet 0064u Parlement. Jusqu’ 000ace que le Parlement ou une lg0069slation provinciale adopte une lg0069slation divergente, les gouvernements seraient forcs0020de se soumettre aux termes de l’entente et pourraient en t0072e tenus responsables devant les tribunaux. La troisim0065 approche, et la plus large toutefois, serait que les ententes ne cre006et que des obligations politiques, mais non juridiques:
    Il faut se rappeler qu’il ne s’agit pas ici d’un contrat ordinaire, mais bien d’un accord intervenu entre des gouvernements. […] Plutt00200071ue de se lier mutuellement par des engagements rc0069proques propres 0066avoriser l’exc0075tion d’obligations contractuelles ordinaires, les parties en l’espc0065 se sont contente0073 de se fier 0063e qu’elles percevaient comme le prix politique de l’inexc0075tion.31

    Cette affirmation du juge Sopinka indique que les tribunaux pero0069vent les ententes intergouvernementales comme t0061nt des cra0074ures diffr0065ntes des contrats privs000d normaux. Consq0075emment, il pourrait t0072e possible de prt0065ndre que ces ententes ne pourraient pas t0072e exc0075toires juridiquement. Le libell 0074rs0020large de l’Entente pourrait t0072e utile 0063e sujet. Le contexte de l’Entente indique sans doute, du moins, qu’un engagement de tous les gouvernements du Canada 0075tiliser une approche coopr0061tive pour la mise en place des programmes sociaux. Ds0020lors, l’effet juridique d’une telle Entente serait minimale. L’Entente en tant qu’outil du gouvernement fdral:

    En analysant les effets de l’Entente cadre sur la question qui nous occupe, il faudrait g0061lement noter que certains observateurs prt0065ndent que le gouvernement fdral pourrait utiliser les conditions procd0075rales et substantives de l’Entente cadre sur l’Union sociale comme un moyen de rp006fndre au projet de loi de l’Alberta.32 Michael L. Rachlis, dans son article intitul 003ci>Review of the Alberta Private Hospital Proposal

, soumet par exemple:

L’un des principes de l’Entente cadre sur l’Union sociale est d’assurer un financement adq0075at, abordable, stable et durable pour les programmes sociaux. Cependant (…) la preuve en provenance des tats-Unis et de l’Alberta dm006fntre que les soins 0062ut lucratif cot0065006e0074 davantage que les soins 0062ut non lucratif. En consq0075ence, l’augmentation de soins 0062ut lucratif mn0065rait 0075n systm0065 de sant 000amoins abordable et moins durable. L’Entente cadre sur l’Union sociale rfre g0061lement 006ca nc0065ssit 0064’assurer l’accs0020… 0064es programmes sociaux essentiels et 0064es services d’une qualit 0072aisonnable comparable. Cependant, l’expr0069ence amr0069caine indique une fois de plus que les soins lucratifs de pointe sont, de fao006e gnrale, de moins bonne qualit 0071ue les soins 0062ut non lucratif.

L’auteur Choudhry soumet que ces engagements pourraient possiblement t0072e utiliss0020pour rp006fndre aux efforts de privatisation, par exemple. Na006emoins, il faut encore une fois reconnat0072e que ces engagements pourraient vraisemblablement s’avr0065r plus utiles politiquement que juridiquement. En plus de ces dispositions d’ordre substantif, si les dc006carations du Ministre de la sant 000aRock sont exactes, l’Alberta pourrait aussi avoir enfreint la lettre et l’esprit de l’Entente, en omettant de donner aux autres gouvernements un pra0076is du changement majeur dans la fourniture des soins de sant. Rachlis remarque g0061lement qu’il est possible pour que le gouvernement fdral se fie sur un mc0061nisme de rg006cement des diffr0065nds dc0072its ci-haut pour demander la rv0069sion des gestes de l’Alberta 0063e sujet. Il soumet en partie que l’Alberta pourrait difficilement refuser un tel examen parce que la province a, 0070lusieurs reprises, demand 006c’application d’un tel mc0061nisme pour rs006fudre ses diffr0065nds en matir0065 de sant. Une fois de plus, une telle dc0069sion du gouvernement fdral n’aurait que peu d’effets juridiquement. Na006emoins, le gouvernement fdral pourrait se sentir plus 006c’aise politiquement de faire un tel geste avant d’agir unilatr0061lement, de fao006e 0061mender la Loi canadienne sur la sant.003c/i>

  • 20. Peter Hogg, Constitutional Law of Canada, d0069tion 0066euilles mobiles, 3e d002e (Toronto: Carswell, 1996) aux pages 6-16.
  • 21. La compt0065nce provinciale dans les matir0065s relatives 006ca sant 0073e trouve 006c’article 92(13) de la Loi constitutionnelle de 1867, qui donne un pouvoir exclusif de lg0069fr0065r en matir0065 de proprit et droit civil dans la province. L’article 92(7) donne aux provinces la compt0065nce au sujet des t0061blissements, entretien et administration des hp00690074aux (…) dans et pour la province autres que les hp00690074aux marins en vertu de l’article 92(7); puisque l’article 92(16) fournit le pouvoir provincial de lg0069fr0065r au sujet de gnralement toutes matir0065s purement locales ou de nature prive0020dans la province. Ces articles ont t interprts comme fournissant aux provinces une compt0065nce gnrale sur les sujets de sant 000apublique, incluant le pouvoir de rg006cementer les professions md0069cales et autres relie0073 006ca sant,0020les pratiques md0069cales, les services de sant 0065t les h?